Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1910/07 w sprawie ze skargi T. I. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie wykonania wyroku sądu 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2/ odstępuje od zasądzenia od T. I. na rzecz Głównego Geodety Kraju kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. I., orzekł o wymierzeniu Głównemu Geodecie Kraju grzywny w wysokości 100 złotych za niewykonanie wyroku Sądu z dnia 31 maja 2006 r. o sygn. akt IV SA/Wa 339/06.

Wyrok z dnia 4 grudnia 2007 r. zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

Pismem z dnia 20 sierpnia 2007 r. T. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Głównego Geodetę Kraju wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r. o uchyleniu postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] i poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] w przedmiocie przekazania wniosku skarżącego do właściwego organu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ orzekający wykonał powołany wyrok z rażącym naruszeniem prawa, a jeden z zapisów wyroku, dotyczący zwrotu od organu poniesionych kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu sądowego od skargi uwzględnionej wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r., w ogóle nie został wykonany. W tym względzie podniesiono, iż koszty te są skarżącemu niezbędne na zakup pomocy szkolnych dla dzieci. Podkreślono przy tym, iż w dniu złożenia skargi koszty te nie zostały jeszcze przez organ zwrócone.

W odpowiedzi na skargę, Główny Geodeta Kraju stwierdził, iż wykonał w pełni wytyczne zawarte w wyroku z dnia 31 maja 2006 r., uzyskał bowiem od skarżącego wyjaśnienie, iż przedmiotem jego żądania było przeprowadzenie kontroli prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę P., w tym przyjęcia do tego zasobu dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez geodetę S.a K. i zaewidencjonowanej pod nr [...], skutkiem czego przesłał jego wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M., jako organu właściwego do przeprowadzenia wnioskowanej kontroli. Kontrola taka została przeprowadzona, o czym powiadomiono skarżącego w piśmie z dnia 21 lutego 2007 r. Przeoczono natomiast konieczność niezwłocznego zwrócenia ówczesnym skarżącym kosztów postępowania z tytułu uiszczonego przez nich wpisu sądowego w kwocie 100 złotych, zasądzonych wyrokiem Sądu z dnia 31 maja 2006 r.. Zwrot ten dokonany został dopiero w dniu 20 września 2007 r., co jest wynikiem ogromnej ilości wpływających skarg i wniosków do merytorycznego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga, jako złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w przypadku bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, strona może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Skarga była dopuszczalna, ponieważ skarżący poprzedził ją wezwaniem skierowanym do Głównego Geodety Kraju do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r.

Powołanym wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] i z dnia [...], wydane w przedmiocie przekazania wniosku skarżącego, otrzymanego w dniu 29 września 2005 r., do Starosty P. jako organu właściwego do jego rozpoznania. Sąd wskazał przy tym na konieczność zwrócenia się przez Głównego Geodetę Kraju do skarżących o sprecyzowanie wniosku i w zależności od poczynionych ustaleń zbadania właściwości organów do rozpoznania tego wniosku.

Omawiany wyrok, po jego uprawomocnieniu się, wraz z aktami sprawy, doręczony został Głównemu Geodecie Kraju w dniu 11 września 2006 r., który pismem z dnia 10 października 2006 r. wystąpił do ówczesnych skarżących o sprecyzowanie ich wniosku. Po uzyskaniu odpowiedzi, iż żądają oni przeprowadzenia kontroli prowadzenia przez Starostę P. państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wniosek przesłany został przez Głównego Geodetę Kraju do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. jako do organu właściwego w przeprowadzeniu takiej kontroli.

Sąd I instancji uznał, iż Główny Geodeta Kraju wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 31 maja 2006 r., bez uchybienia ustawowym terminom określonym w art. 35 kpa. Dlatego też zarzuty skargi w tym względzie nie są trafne. Przekazanie wniosku o przeprowadzenie kontroli, wbrew twierdzeniom skarżącego zgłoszonym na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r., nie wymagało wydania postanowienia w trybie art. 65 §1 kpa, jako że sprawa nie podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd zwrócił uwagę, iż w omawianym wyroku, orzeczono również o zwrocie przez organ na rzecz skarżących kwoty 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Główny Geodeta Kraju dokonał zwrotu zasądzonych kosztów dopiero w dniu 20 września 2007 r., a więc po upływie ponad roku od otrzymania prawomocnego wyroku z dnia 31 maja 2006 r. Wykonania omawianego wyroku z tak znacznym opóźnieniem nie usprawiedliwia, w ocenie Sądu, wskazana przez organ ogromna ilość spraw wpływających do merytorycznego rozpatrzenia. Uwzględniając okoliczność zwrócenia skarżącemu, zasądzonej wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r., kwoty wpisu sądowego dopiero po złożeniu przez niego skargi na niewykonanie tego wyroku oraz mając na względzie to, w jakiej części wyrok z dnia 31 maja 2006 r. nie został przez organ wykonany z zachowaniem ustawowego terminu, Sąd I instancji orzekł o wymierzeniu grzywy w wysokości 100 złotych.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Geodeta Kraju podniósł zarzut naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że grzywna może być nałożona w przypadku niewykonania wyroku w części dotyczącej kosztów sądowych;

2) przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, mimo że sprawa wykonania wyroku sądu administracyjnego w części dotyczącej kosztów sądowych nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz art. 154 § 1 i § 4 p.p.s.a. poprzez nałożenie grzywny, mimo braku ku temu podstaw.

Alternatywnie, autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, mimo że nie była ona poprzedzona wezwaniem do wykonania wyroku w części dotyczącej kosztów (wezwaniem do zapłaty).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż poprzez niewykonanie wyroku sądu administracyjnego należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej. Sąd administracyjny prawidłowo ustalił zatem, iż organ nie dopuścił się żadnych uchybień w zakresie wykonywania imperium administracyjnego. Jednocześnie w sposób błędny ustalił, iż niewykonaniem wyroku jest zapłata na rzecz skarżących zasądzonych kosztów postępowania w znacznym odstępie czasu od uprawomocnienia się orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż ani przepisy prawa, ani orzeczenia sądów nie wskazują terminu, w jakim wierzytelność strony w tym zakresie powinna zostać zaspokojona. W sytuacji, gdy taka norma nie istnieje, nie istnieje termin, któremu można uchybić i pozostawać w bezczynności. W ocenie skarżącego, próba uzyskania przez stronę od organu zwrotu kosztów postępowania zasądzonych wyrokiem sądu administracyjnego w trybie art. 154 p.p.s.a. jest prawnie niedopuszczalna. Wykonywanie orzeczeń sądów administracyjnych w części dotyczącej kosztów postępowania odbywa się bowiem w drodze egzekucji sądowej.

Powołując takie zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów art. 154 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że grzywna może być wymierzona również w przypadku niewykonania wyroku w części dotyczącej kosztów postępowania sądowego. Tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej nie sposób nie podzielić.

Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Podkreślenia wymaga, iż powyższy przepis stanowi materialnoprawną podstawę wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej, który nie wykonał wyroku sądowego, mimo że norma ta umieszczona została w ustawie proceduralnej (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 35/06).

Nie ulega również wątpliwości, iż norma wyrażona w art. 154 § 1 p.p.s.a. obejmuje wyłącznie kwestię niewykonania wyroku sądowego w zakresie będącej jego przedmiotem sprawy administracyjnej, nie stanowi natomiast podstawy do wymierzenia grzywny w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie wykona wyroku w części dotyczącej zwrotu zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem stanowisko skarżącego organu, a tym samym pogląd prezentowany m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r. o sygn. akt II SA2015/00, iż niewykonanie wyroku sądu polegać może na pozostawaniu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej.

Niewykonanie wyroku w części dotyczącej kosztów postępowania nie może zatem stanowić bezczynności organu administracji, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż nie występuje konieczność podjęcia przez tenże organ działań z zakresu administracji publicznej (tj. np. wydania decyzji administracyjnej). Między organem administracji a stroną, na rzecz której orzeczono zwrot kosztów postępowania powstaje cywilnoprawny stosunek zobowiązaniowy, w którym organowi przypada rola dłużnika, zaś stronie skarżącej – wierzyciela. W konsekwencji zawiązania stosunku zobowiązaniowego, w razie niewykonania przez organ administracyjny wyroku sądu w części dotyczącej kosztów postępowania, po uprzednim stwierdzeniu prawomocności wyroku, dochodzenie jego wykonania odbywać się będzie w drodze egzekucji sądowej, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego, nie zaś art. 154 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowiono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.