Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 273/23 w sprawie ze skargi W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 536/2022 znak: WOB.7721.299.2020.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2023 r., II SA/Kr 273/23, w sprawie ze skargi W. (dalej Klub) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki; uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz Klubu zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) nakazał Klubowi jako właścicielowi działki nr [...] obr. [...] w Z., "rozbiórkę żwirowej nawierzchni placu postojowego dla samochodów osobowych na działce nr [...] obr. [...] położonej w miejscowości Zakopane w rejonie ul. [...] o wym. ok 68 m x 67,70 m".

Po rozpatrzeniu odwołania Klubu WINB decyzją z dnia 24 września 2018 r. uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 25 maja 2020 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał Klubowi rozbiórkę utwardzonego placu postojowego dla pojazdów mechanicznych (parkingu dla samochodów osobowych i innych samochodów) na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Zakopanem o wymiarach około 68 m x 67,70 m oraz elementów dodatkowych: - 7 słupów oświetleniowych, - obiektu budowlanego pełniącego funkcję obsługi parkingu o wymiarach 1,53 x 1,52 oraz wysokości 2,6 m wykonanego na punktowych fundamentach betonowych.

Zaskarżoną decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania Klubu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., uchylił ww. decyzję PINB i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. oraz art. 104 k.p.a. nakazał Klubowi rozbiórkę zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę utwardzonego placu postojowego dla pojazdów mechanicznych zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Zakopanem, o wymiarach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik graficzny do niniejszej decyzji wraz z elementami dodatkowymi, tj. 7 słupami oświetleniowymi oraz obiektem pełniącym funkcję obsługi parkingu o wymiarach 1,53 m x 1,52 m i wysokości 2,6 m wykonanego na punktowych fundamentach betonowych.

Decyzję tę zaskarżył W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd podkreślił, że inwestor nie neguje faktu wykonania placu postojowego na przedmiotowym terenie. Zaprzecza jednak, by doszło do utwardzenia powierzchni – twierdząc, że jedynie została ona zniwelowana drobnym kruszywem, które w dużej części jest rozjechane i powbijane w grunt. Nie powstała zatem żadna nowa konstrukcja. Na potrzeby placu postojowego wykorzystano teren działki już istniejący, a zrealizowany w ramach rozpoczętej inwestycji budowlanej, w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu niezależnie od "sypkości" czy też "zużycia" materiału wykorzystanego do utwardzenia powierzchni terenu niewątpliwie doszło do wykonania robót budowlanych, a ich wynik należy oceniać – jak słusznie zauważył WINB – uwzględniając zamierzoną i zrealizowaną przez inwestora funkcję obiektu. Z kolei sam skarżący w odwołaniu przyznaje: "Z uwagi na okoliczność, że inwestor - z powodów finansowych - nie mógł prowadzić budowy w sposób ciągły, postanowił przeznaczyć jego część pod komercyjny plac postojowy. W. rozważa również odstąpienie od swoich pierwotnych planów inwestycyjnych na tym obszarze i zalegalizowania placu postojowego".

WSA stwierdził, że pomimo powyższego, biorąc pod uwagę, że nakaz rozbiórki jest najdalej posuniętą sankcją dla inwestora za podjęcie samowoli budowlanej, ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia powinny być precyzyjne i jednoznaczne. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, w skardze wskazano na liczne wątpliwości, zarówno co do parametrów zabudowy i ewentualnej możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, wykonania robót budowlanych w ramach udzielonego wcześniej pozwolenia, jak i przysługujących osobom trzecim praw do instalacji przebiegającej przez działkę nr [...] obr. [...] w Zakopanem. Wątpliwości te są na tyle istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co uzasadniało również uchylenie decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

art. 48 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 p.b. polegające na przyjęciu, że nawiezienie cienkiej warstwy żwiru na grunt (bez jego mechanicznego zagęszczenia, ograniczenia krawężnikami i bez wykonania jakiegokolwiek drenażu czy innej ingerencji w powierzchnię gruntu) stanowi wykonanie obiektu budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż opisane powyżej prace stanowią roboty budowlane, które wymagają uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, skutkiem czego - w przypadku braku uzyskania pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego może w stosunku do nich nakazać rozbiórkę;

art. 48 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 p.b., polegające na przyjęciu, że prace budowlane (niwelacja terenu) wykonane w ramach realizacji pozwolenia na budowę mogą stanowić samowolę budowlaną z uwagi na późniejszy, czasowy sposób użytkowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie, pomimo uwzględnienia przez WSA skargi, Klub kwestionuje stanowisko Sądu I instancji i organów nadzoru budowlanego, że w sprawie doszło do samowolnego wykonania budowli w postaci placu postojowego, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 48 p.b.

Podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa NSA i w jego świetle nie budzi wątpliwości, że wykonane przez Klub nawiezienie nawet cienkiej warstwy żwiru na grunt stanowi realizację obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b., ponieważ w jego wyniku doszło do zrealizowania placu postojowego – parkingu, przy czym w niniejszej sprawie efektem wykonanych robót budowlanych była realizacja parkingu wraz z elementami dodatkowymi, tj. 7 słupami oświetleniowymi oraz obiektem pełniącym funkcję obsługi parkingu o wymiarach 1,53 m x 1,52 m i wysokości 2,6 m wykonanego na punktowych fundamentach betonowych (a więc nie tylko "nawiezienie cienkiej warstwy żwiru na grunt").

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że katalog budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 p.b. ma charakter otwarty, gdyż jest to wyliczenie przykładowe, przy czym z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (wyrok NSA z 15 stycznia 2025 r., II OSK 1041/22, LEX nr 3834603). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że utwardzenie terenu działki kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie go jako parkingu, stanowi wykonanie placu postojowego, tj. obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b. (budowli). W konsekwencji wykonanie tego obiektu bez pozwolenia na budowę, w sytuacji braku możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, trafnie skutkowało zastosowaniem przez organ art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. (wyroki NSA z 14 września 2023 r., II OSK 1059/22, LEX nr 3618936; z 10 kwietnia 2018 r. II OSK 970/17, LEX nr 2522359). Utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki z przeznaczeniem jej na potrzeby parkowania – w opinii NSA – musi być ocenione nie jako utwardzenie działki, a jako budowa placu postojowego, parkingu. Place postojowe jak parkingi stanowią obiekt budowlany, gdyż zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 p.b. oraz załącznika do tej ustawy określający kategorie obiektów budowlanych wśród obiektów kategorii XXII wymieniono place postojowe i parkingi (wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 1838/19, LEX nr 3391232).

W pełni podzielając powyższe stanowiska za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 48 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 p.b.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.