I OSK 3014/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-06	
Data wpływu	2019-11-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Ireneusz Dukiel
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 496/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art.184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 496/19 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 496/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] w oparciu o art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 13, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 pkt 2, art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 t.j. ze zm.), dalej "u.p.s", Prezydent Miasta Szczecin ustalił obowiązek wnoszenia przez K. W. opłaty za pobyt A. W. (matki) w Domu Pomocy Społecznej dla osób psychicznie chorych w Szczecinie [...] w kwocie 1 491,28 zł miesięcznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. zarzuciła organowi naruszenie art. 59, 61, 64 oraz 103 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, iż wola A. W. o pełnej odpłatności za swój pobyt w domu pomocy społecznej nie jest dla organu wiążąca oraz poprzez ustalenie obowiązku odpłatności przez zstępnego, pomimo braku zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 u.p.s., a także naruszenie art. 7, 9, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 t.j.;, "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił, że A. W., pomimo deklarowanej chęci ponoszenia całej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, nie ma takiej obiektywnej możliwości, ponieważ nie posiada wystarczających środków. Organ wskazał również, że pomimo przeprowadzenia postępowania, nie udało się ustalić sytuacji majątkowej zobowiązanej.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że do wystąpienia obowiązku ponoszenia opłaty konieczne jest zawarcie umowy, ta bowiem ma charakter konsensualny i umożliwia zmianę sposobu podziału kosztów. W kontekście opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma ona takie znaczenie, że umożliwia dostosowanie wysokości opłat i podziału kosztów między różnych członków rodziny w taki sposób, by odpowiadał on stronom. Przy czym nie można powyższego utożsamiać z dowolnością strony w samodzielnym kształtowaniu swoich obowiązków. O ile bowiem można zawrzeć umowę, opisując tym samym swoje obowiązki, o tyle jednak niezawarcie umowy nie zwalnia członków rodziny osoby znajdującej się w domu pomocy społecznej z obowiązku uiszczenia opłaty. Co za tym idzie, przywoływany przez stronę art. 103 u.p.s. jedynie opisuje sposób postępowania w przypadku zawierania umowy, nie statuując jednocześnie ani takiego obowiązku, ani też zwolnienia z obowiązku odpłatności osób zobowiązanych z mocy ustawy.

Odnosząc się do oświadczenia Z. W. - opiekuna całkowicie ubezwłasnowolnionej A. W., w którym to oświadczeniu A. W. miała wyrazić chęć ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, Kolegium wskazało, że jeżeli wysokość opłaty jest ustalana w drodze decyzji (tak jak w analizowanej sprawie), to przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. ma charakter stanowczy i nie daje możliwości do wydania decyzji dotyczącej ustalenia wyższej opłaty, aniżeli 70% dochodu osoby pozostającej w domu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, oświadczenie złożone przez opiekuna A. W. nie ma żadnej mocy prawnej w zakresie jej praw i obowiązków, a jedynie może być uznane za oświadczenie wiedzy osoby je składającej.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącej Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że w stosunku do małżonka A. W. – Z. W. zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia odpłatności, jednakże okazało się, że jego dochód nie przekracza progu 300% odpowiedniego kryterium dochodowego, a co za tym idzie, nie mógł on zostać zobowiązany w drodze decyzji do ponoszenia odpłatności za pobyt jego żony w domu pomocy społecznej.

Organ odwoławczy stwierdził także, że pomimo składanych przez skarżącą oświadczeń, że jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko, nie przedstawiła ona tak w toku postępowania jak i na etapie składania odwołania, żadnej dokumentacji mogącej świadczyć o jej sytuacji majątkowej, czy o niemożliwości ponoszenia opłaty. Uznał nadto za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji o wysokości różnicy pomiędzy obciążającą A. W. opłatą a kosztami jej utrzymania w domu pomocy społecznej, dzieląc przy tym koszty tej opłaty po równo między jej dwójkę dzieci.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła K. W..

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył art. 59, 60 i 61 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.s. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ dążył do zawarcia umowy ze skarżącą, która negując swój obowiązek, odmówiła współpracy. Zatem wbrew zarzutom skarżącej, mimo niezawarcia wspomnianej umowy, mógł zostać nałożony na nią obowiązek w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe wynika jednoznacznie z treści art. 59 ust. 1 u.p.s., który nakazuje wydanie decyzji konkretyzującej obowiązek wynikający z mocy prawa, wobec ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Powyższe potwierdza również stanowisko sądów administracyjnych, że przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 3 u.p.s., bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 154/18).

Zdaniem tego Sądu skarżąca nie ma racji wywodząc, że jeżeli wolą kandydata na mieszkańca jest nieobciążanie ustawowymi obowiązkami finansowymi członków rodziny, organ jest obowiązany uwzględnić tę wolę i skierować decyzję w tym przedmiocie wyłącznie do tej osoby. Wyjaśnił, że w myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., mieszkaniec domu pomocy społecznej wnosi opłatę, której wysokość nie może przekraczać 70% jego dochodu. W doktrynie został wyrażony pogląd, zgodnie z którym, przepis ten pełni funkcję ochronną – nie pozwala na bezwzględne żądanie uiszczenia opłaty w całym wymiarze przez mieszkańca dysponującego dochodami pozwalającymi na taki wydatek. Obciążenie z tytułu opłaty, jakie ciążyć ma na mieszkańcu, nie może obejmować więcej niż 70% jego miesięcznego dochodu. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie nawet zgoda matki nie mogła prowadzić do przeznaczenia jej pozostałego dochodu na pokrycie opłat, ponieważ miesięczny dochód przez nią osiągany wynosi 1 282,06 zł, a wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 3 880,00 zł. Tylko wówczas mieszkaniec domu może ponosić w 100% wydatki za pobyt w domu pomocy społecznej, gdy pozwala na to 70% uzyskiwanych przezeń dochodów miesięcznych.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w toku prowadzonego postępowania organ wielokrotnie wzywał K. W. do przedłożenia dokumentów mających znaczenie dla niniejszej sprawy, tj. potwierdzających jej sytuację materialną i osobistą. Składane w wykonaniu powyższego przez skarżącą oświadczenia, że jest matką samotnie wychowującą dziecko i nie stać jej na ponoszenie opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, nie można uznać za wykonanie wezwania organu, ponieważ w żadnej mierze nie wynika z nich jej sytuacja materialna. Strona nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających jej sytuację dochodową i materialną. Podnoszenie argumentów dotyczących stanu zdrowia na etapie skargi jest przy tym działaniem co najmniej spóźnionym w kontekście oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, ocenianej według stanu na dzień jej wydania.

Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), "p.p.s.a.", oddalił również wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, jako pozostających bez wpływu na ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. W. reprezentowana przez adwokata zaskarżając go w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59, 61, 64 oraz art. 103 ustawy o pomocy społecznej przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie uwzględniły dyrektyw wynikających z przepisów materialnych dotyczących zasad i wysokości obciążeń osób zobowiązanych do uiszczania opłat za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej

i nie uwzględniły sytuacji materialnej skarżącej oraz jej stanu zdrowia, co skutkowało niezasadnym obciążeniem opłatami za pobyt A. W. w domu pomocy społecznej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59, 61 oraz 103 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wola mieszkańca domu pomocy społecznej o ponoszeniu pełnej odpłatności za swój pobyt w nim nie ma znaczenia dla obciążenia tą opłatą w drodze decyzji administracyjnej osób zobowiązanych w dalszej kolejności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu skarżącej opłatami za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, pomimo woli mieszkańca domu o poniesieniu pełnej odpłatności, a ponadto pomimo niespełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego i pominięcia okoliczności związanych z sytuacją materialną i rodzinną skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że skoro organ uznał jej oświadczenia za niewystarczające, to powinien sięgnąć po inne dostępne środki cele dogłębnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Za arbitralne i niedopuszczalne skarżąca uznała konkretyzowanie obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w oderwaniu od jej sytuacji materialnej. Ponownie podkreśliła, że w sytuacji wyrażenia przez A. W. woli ponoszenia tej opłaty, ta wola powinna być przez organy poszanowana. Organ w sposób dowolny i niezasadny przyjął, że oświadczenie złożone przez opiekuna prawnego A. W. nie może być uznane za wiążące.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd ten nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Powyższe uwagi były konieczne, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Powołane przez niego art. 59, 61, 64 oraz art. 103 u.p.s. zawierają bowiem szereg jednostek redakcyjnych normujących zagadnienia pozostających z sobą w funkcjonalnym związku, a zatem bez przywołania konkretnej jednostki redakcyjnej nie istnieje możliwość wskazania, który z nich skarżąca kasacyjnie uważa za wadliwie zinterpretowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś tego za nią uczynić, co za tym idzie, skarga kasacyjna w zakresie ww. przepisów nie mogła zostać rozpoznana.

Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i z art. 151 p.p.s.a., które zostały w skardze kasacyjnej powiązane z ww. przepisami, mają charakter tzw. wynikowy, tj. określają formę orzekania przez sąd administracyjny. Przepisy te wskazują jedynie treść sentencji wyroku, gdy zaistnieje oznaczony stan sprawy w przekonaniu orzekającego sądu administracyjnego. Do ich naruszenia mogłoby dojść, gdyby w motywach wyroku Sąd pierwszej instancji dowodził naruszenia przepisów prawa w takim stopniu, że byłby uprawniony i zobowiązany do uwzględnienia skargi, a jednak ją by oddalił lub też na odwrót. Zasadność zarzutów tych przepisów p.p.s.a. uzależniona jest więc od skuteczności zarzutów powiązanych z nimi przepisów. Te jednak nie zostały prawidłowo postawione i nie nadawały się do rozpoznania, a więc i omawiane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z kolei o naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Taka sytuacja nie zaszła w niniejszej sprawie.

Dodatkowo, mimo błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, które uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zarzucane organom i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji nieuwzględnienie sytuacji materialnej skarżącej wynika wyłącznie z braku współpracy skarżącej z organami administracji, tj. niezastosowania się przez skarżącą do wezwań organu. Skarżąca kasacyjnie wskazała także w uzasadnieniu, powołując się na art. 61 ust. 1 zd. ostatnie u.p.s., że w przypadku woli mieszkańca DPS ponoszenia pełnej odpłatności, nie można obciążać ustawowymi obowiązkami członków jego rodziny.

W tym zakresie wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym tylko wówczas mieszkaniec domu może ponosić w 100% wydatki za pobyt w domu pomocy społecznej, gdy pozwala na to 70% uzyskiwanych przezeń dochodów miesięcznych.

W przeciwnym razie konieczne jest podpisanie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., lub też przeprowadzenie postępowania o ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Dodatkowo podnieść można, że powołany w skardze kasacyjnej art. 64 u.p.s. dotyczy zwolnienia z opłaty osób, które taką opłatę wnoszą, a więc są już zobowiązane do jej ponoszenia. Pośrednio kwestia ta poruszona została chociażby w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17. Z uchwały tej można wywieść, że dopiero po uprzednim skonkretyzowaniu obowiązku ponoszenia opłat możliwe jest zwolnienie z niej osoby zobowiązanej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.