II SA/Wa 2109/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-08	
Data wpływu	2024-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Komendant Straży Granicznej	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. art. 145§1 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J. M. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej "organ"), utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] września nr [...] o odmowie udostępnienia J.M. (dalej "skarżąca") informacji publicznej.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

Wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. skarżąca wystąpiła do organu

o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentu w postaci pisma-wyjaśnienia sporządzonego przez Kierownika [...] w związku

z kontrolą dot. "[...]", zrealizowanej w Placówce Straży Granicznej w [...]"

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku organ decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] odmówił skarżącej udostępniania w postaci pisma – wyjaśnienia w związku z przeprowadzoną kontrolą nt. "[...]", zrealizowanej w Placówce Straży Granicznej w [...]. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a."

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja

o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach oraz w trybie określonym w tej ustawie. Organ wyjaśnił, że zarówno

w orzecznictwie, jak i w doktrynie wielokrotnie podnoszono, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zatem stanowi ją treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, które stosuje przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wobec tak szerokiej definicji informacji publicznej organ uznał, że informacja wskazana we wniosku skarżącej należy do kategorii informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.

Dalej organ wyjaśnił, że po analizie informacji zwartych w dokumencie w postaci pisma - wyjaśnienia z kontroli nt. "[...]", zrealizowanej w Placówce Straży Granicznej w [...], stwierdził, iż w przedmiotowym dokumencie znajdują się informacje wrażliwe, wymagające szczególnej ochrony. Ponadto przedstawione w ww. dokumencie informacje odnoszą się także do wewnętrznych procedur i wytycznych dot. organizowania i dokonywania kontroli ruchu granicznego oraz ochrony granicy państwowej, których ujawnienie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa służby czy też zapewnienia porządku publicznego w lotniczym przejściu granicznym.

W ocenie organu wskazane powyżej przesłanki materialne są wystarczające aby uznać określone informacje za informację niejawną, co w konsekwencji ogranicza jej udostępnienie. Organ podniósł, że w tym konkretnym przypadku niejawny charakter informacji wynika z jej cech materialnych, a nie z tego czy została poddana procedurze określonej w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych z dnia 5 sierpnia 2010 r.

Organ podał, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014r. (sygn. akt. 1 OSK 1769/13) "Jedną

z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1105/13) stanął na stanowisku, że "(...) nie sposób uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ stanowi informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu."

Organ stwierdził, iż informacje wskazane we wniosku nie mogą zostać udostępnione, ponieważ zachodzi przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikająca z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który mówi m.in., iż "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach

o ochronie informacji niejawnych (...)".

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ na wstępie ponownie stwierdził, że wnioskowana przez skarżąca informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.

W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna",

a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana

z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób

i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. Z tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie.

Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] września 2024 r. Dyrektor Biura Kontroli KGSG wskazał, że przedstawione ww. dokumencie "informacje odnoszą się do wewnętrznych procedur i wytycznych, dotyczących organizowania i kontroli ruchu granicznego oraz ochrony granicy państwowej. Ujawnienie przedmiotowych informacji może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa służby, czy też zapewnienia porządku publicznego w lotniczym przejściu granicznym".

Kierując się powyższą opinią Dyrektora Biura Kontroli KGSG organ stwierdził, że w przedmiotowym dokumencie znajdują się informacje wrażliwe, wymagające szczególnej ochrony. Ujawnienie ich może negatywnie wpływać na bezpieczeństwo obiektu infrastruktury - Portu Lotniczego [...] oraz na skuteczność działań PSG w [...], co z kolei może generować zagrożenia w obszarze bezpieczeństwa państwa. Ponadto przedstawione w ww. dokumencie informacje odnoszą się także do wewnętrznych procedur i wytycznych dot. organizowania i dokonywania kontroli ruchu granicznego oraz ochrony granicy państwowej, których ujawnienie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa służby czy też zapewnienia porządku publicznego w lotniczym przejściu granicznym.

Zdaniem organu istotnym jest także charakter opisanych czynności służbowych, metod i form ich realizacji. Zgodnie z art. 9c ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej "W związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Straż Graniczna zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy." Straż Graniczna zobowiązana jest przepisem prawa do efektywnego, skutecznego zapewnienia ochrony i poufności wszystkich wymienionych powyżej dóbr i wartości. Realizacja ww. obowiązku może być realizowana poprzez reglamentację dostępu do tego typu informacji. Zawarte w treści ww. dokumentu informacje, są istotne z punktu widzenia funkcjonowania lotniczego przejścia granicznego ale również stanowią informację noszącą znamiona poufności, która nie powinna mieć przymiotu publicznej, ogólnodostępnej dla szerszego kręgu osób spoza uprawnionych struktur służby w związku z tym, że jej ujawnienie może nieść skutek niewypełnienia przepisu prawa.

Dalej organ podniósł, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte

w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy bez wątpienia realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego - tj. jawności i transparentności działania instytucji publicznych - umożliwiając kontrolę społeczną w zakresie funkcjonowania tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa powyżej, nie może być rozumiane

w sposób absolutny, bezwarunkowy, tj. jako prawo obywatela do uzyskiwania swobodnego i nieograniczonego dostępu do każdego dokumentu lub każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Ograniczenia ww. prawa wynika z art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W części implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie można jednak uznać, że art. 5 u.d.i.p. wyczerpuje katalog przesłanek, które w określonej sytuacji mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego rodzaju ograniczeń. Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej

w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może -

w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do wniosku, że określony dokument stanowi co prawda informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, ale ze względu na wskazane w Konstytucji ograniczenie nie podlega udostępnieniu. Należy tu mieć na myśli informacje, których udostępnianie naruszałoby ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p.

W ocenie organu wskazane powyżej przesłanki materialne są wystarczające aby uznać określone informacje za informację niejawną, co w konsekwencji ogranicza jej udostępnienie. W tym konkretnym przypadku niejawny charakter informacji wynika z jej cech materialnych, a nie z tego czy została poddana procedurze określonej w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organ podał, że w orzecznictwie wskazuje się, że jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej

w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest konieczność ochrony "porządku publicznego".

W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji.

Organ wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowych przesłanek materialnych i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie ograniczeń w udostępnianiu informacji publicznej stwierdził, iż informacje wskazane we wniosku skarżącej nie mogą zostać udostępnione, ponieważ zachodzi przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikająca z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 51 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ogólnikowe wskazanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, podczas gdy organ zobligowany był do skonkretyzowania jakie wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych zostałyby naruszone oraz w jaki sposób doszłoby do naruszenia porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa w sytuacji udzielenia wnioskowanej informacji;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz uniemożliwienie dokonania merytorycznej kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

b) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci pisma - wyjaśnienia w związku z przeprowadzoną kontrolą nt. "[...]", zrealizowanej w Placówce Straży Granicznej w [...] podczas, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania prawa do informacji publicznej ze względu na dobra prawem chronione, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu na niejawny charakter wnioskowanej informacji podczas, gdy nie wykazano zasadności ograniczenia prawa do informacji;

b) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion i nazwisk osób, które zajęły stanowisko w tej sprawie podczas, gdy organ był zobligowany do ich podania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym;

3. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W skarżąca skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać

w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.

Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu z [...] września

2024 r. obarczone są wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2024 r., którą odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] września 2024 r. Skarżąca wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentu w postaci pisma-wyjaśnienia sporządzonego przez Kierownika [...] w związku z kontrolą dot. "[...]", zrealizowanej w Placówce Straży Granicznej w [...]".

W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd zapoznał się

z dokumentem, którego udostepnienia organ odmówił skarżącej w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu dokument ten nie stanowi informacji publicznej,

a jest dokumentem wewnętrznym organu.

Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, a jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokument wewnętrzny to taki, który posiada cechy dokumentu urzędowego zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednakże wytworzony został tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz - nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokument wewnętrzny może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Nadto jak zauważa się

w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 13 października

2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21, z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1709/17; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać również należy, że pojęcie dokumentu wewnętrznego zostało zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada

2013 r., sygn. akt P 25/12; (OTK-A 2013/8/122) podniósł, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte

w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej

i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Dokument, którego udostępnienia domagała się skarżąca nie jest dokumentem skierowanym do podmiotu zewnętrznego względem Placówki Straży Granicznej w [...]. W istocie nie wskazuje on żadnego adresata. Nie wyraża on zatem żadnego stanowiska na zewnątrz tego podmiotu. Wprawdzie zwiera on informacje, na temat przeprowadzonej kontroli, ale nie ma on cech protokołu kontroli czy też wystąpienia pokontrolnego. Nie można zatem uznać, że dokument ten stanowi informacje publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. Treść tego dokumentu wskazuje, że może on zostać wykorzystany w innych postepowaniach, jednakże nie przesądza o kierunku dalszego działania.

Choć zawiera on dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, to jednak w związku z tym, iż nie ma on adresata, nie można uznać, że przedstawia oficjalne stanowisko skierowane do podmiotów spoza administracji publicznej. Treść i forma tego dokumentu wskazuje, że ma on służyć wymianie informacji między komórkami Straży Granicznej. Stanowi on pewien element służący do przyszłego, ewentualnego wypracowania przez organ stanowiska.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02, treść (w:) Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 123-124; wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, z dnia 23.11.2016 r., sygn. akt I OSK 1323/15, Mariusz Jabłoński Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym", Wrocław 2009 r., s. 176-177).

Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawia się jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po drugie, w sytuacjach określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., a więc w przypadkach gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej jest uzasadnione ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie u.d.i.p.

Wobec powyższego należy uznać, decyzja organu z dnia [...] września 2024 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] października 2024 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Dotknięte są zatem wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 6502/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem wnioskowany przez skarżącą dokument nie stanowi informacji publicznej to brak jest podstaw do odmowy jego udostępnienia w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Stwierdzona przez Sąd wada wydanych w sprawie decyzji skutkująca koniecznością stwierdzenia ich nieważności powoduje, że zbędne jest odnoszenie się do zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.