III FSK 1305/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-04	
Data wpływu	2024-10-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Olesińska /sprawozdawca/
Paweł Borszowski /przewodniczący/
Sławomir Presnarowicz	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Opłaty administracyjne	
Sygn. powiązane	I SA/Gl 363/24	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1439; art. 4 ust. 2a pkt 4, art. 6k ust. 4a, art. 6r, art. 64 ust. 4a; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1465; art. 91 ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Julia Zielska, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 363/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 26 listopada 2020 r., nr XXIX/494/2020 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 3) stwierdza, że § 3 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa, 4) oddala skargę w pozostałej części.	
Uzasadnienie
|III FSK 1305/24 | |

| | |

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 363/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 26 listopada 2020 r. w przedmiocie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty gospodarowania odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku.

WSA w Gliwicach podał, że z § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że organ zwolnił w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Zatem wskazał precyzyjnie podmiot uprawniony do zwolnienia. W zasadzie przepisał regulację ustawową wynikającą z art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020, poz. 1439m dalej jako: u.c.p.g.). W § 2 ust. 1 uchwały wskazał stawkę zwolnienia określając ją na kwotę 4 zł od opłaty za zagospodarowanie odpadami. Natomiast w § 2 ust. 2 wskazał, że warunkiem zwolnienia jest złożenie przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, w której zadeklarowano kompostowanie bioodpadów w kompostowniku przydomowym. Zauważył, że w § 2 ust. 2 organ wprowadził warunek, który nie wynikał z ustawy, bowiem warunkiem nie jest złożenie odpowiedniej deklaracji, a kompostowanie. Innymi słowy, jeżeli właściciel nieruchomości jednorodzinnej złoży deklarację wskazując, że kompostuje bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, a tego nie czyni, zwolnienie takie mu nie przysługuje. Wynika to wprost z treści art. 6k ust. 4a ww. ustawy odnoszącej się do sfery faktu, poprzez użycie sformułowania ,,kompostujących". Zatem wprowadzenie warunku w postaci złożenia deklaracji wykracza poza regulację ustawową co powoduje, że § 2 ust. 2 tej uchwały został podjęty z naruszeniem prawa.

Następnie sąd ten zauważył, że z § 3 uchwały wskazano, że w przypadku gdy właściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym prowadzi kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, zwalnia się go w całości z obowiązku posiadania worków na bioodpady. Podkreślił, że z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. wynika, że ustawy rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Zatem zwolnienie z obowiązku posiadania worków na bioodpady należy do zakresu innej uchwały, niż uchwała podejmowana na podstawie art. 6k ust. 4a tej ustawy. Tym bardziej, że w § 2 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 16 kwietnia 2020 roku, nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta C. (Dz.U. [...]) zawarto już tę regulację. Tym samym § 3 w sposób wykraczający poza delegację z art. 6k ust.4a u.c.p.g. regulował wskazaną kwestię. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawarcie w przedmiotowej uchwale regulacji należących do zakresu innej uchwały stanowiło istotne naruszenie prawa.

Końcowo WSA w Gliwicach odniósł się do kwestii oceny wysokości stawki przyjętej przez organ w oparciu o złożoną dokumentację, na którą składa się kalkulacja oraz wskazane artykuły. Stwierdził, że jest to materiał niewystarczający do oceny prawidłowości przyjętej stawki. Podkreślił, że w złożonym zestawieniu wskazane zostały kody odpadów z Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) z których wynika m.in., że kod 15 to odpady opakowaniowe; sorbenty, tkaniny do wycierania, materiały filtracyjne i ubrania ochronne nieujęte w innych grupach. Z załącznika do tego rozporządzenia wynika, że odpady bio objęte są kodem 20 01 08 - odpady kuchenne ulegające biodegradacji, 20 02 01 odpady podlegające biodegradacji (z ogrodów lub parków). Bez wątpienia uwzględniono ww. kody do wyliczenia, jednakże w zestawieniu tym zestawiono nie ilość odpadów bio, ale koszt ich zagospodarowania w stosunku do kosztów ogółem. Z art. 6r wynika zaś, że uwzględnia się ilość odpadów. Ustalono ich koszt na 1.485,552,00 zł, a następnie ustalono liczbę adresów w zabudowie jednorodzinnej na wartość 1.236, ustalono, że bioodpady stanowią 6,70 % kosztów ogółem, zaś do wyliczenia ostatecznie przyjęto 10% nie wskazując skąd pochodzi ta wartość. W uwagach wskazano, że ,,koszty zagospodarowania nie spadają, bo mogą jeszcze odpady trafić na PSZOK, ale inne koszty spadają na 4 zł". Tymczasem do wyliczenia stawki nie przyjęto wyliczeń dla szacowanych kosztów administrowania oraz kosztów odbioru odpadów wskazując, że samochód i tak jedzie w kierunku tych zabudowań, zaś obowiązku kontrolne zniwelują koszty administrowania. Ostatecznie przyjęto koszt zagospodarowania odpadów w jednym domku jednorodzinnym (szacując jednocześnie, że 36,6% trafi do PSZOK) jako 10% całości co daje kwotę 10,93 zł i jednocześnie mnożąc ją właśnie przez 0,366. Powyższe postępowanie zdaniem sądu pierwszej instancji budziło wątpliwości co do tego jak została ustalona stawka. Jednocześnie dane te są nieweryfikowalne wobec braku stosowanych dokumentów. Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji uznał, że i w tym zakresie uchwała w sposób istotny naruszała prawo. Wyrok ten w całości dostępny jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 § 1 p.p.s.a., art. 177 § 1 p.p.s.a. złożył pełnomocnik Rady Miasta C., który zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 4a u.c.p.g. przez niewłaściwe przyjęcie przez sąd I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło uregulowania przez w uchwale organ zagadnień i warunków niewynikających z treści przepisu 6k ust. 4a u.c.p.g., a także do nieprawidłowego ustalenia stawki zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik organu wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości, ewentualnie stwierdzenie na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Ewentualnie wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 13 stycznia 2025 r. Prokurator rozwinął swoją argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna.

Odnosząc się do poszczególnych spornych zagadnień po pierwsze należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji co do tego, że w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały organ wprowadził warunek, który nie wynika z ustawy.

Z art. 6k ust. 4a ustawy wynika, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano stawkę zwolnienia określając ją na kwotę 4 zł od opłaty za zagospodarowanie odpadami. Natomiast w § 2 ust. 2 wskazano, że warunkiem zwolnienia jest złożenie przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, w której zadeklarowano kompostowanie bioodpadów w kompostowniku przydomowym. Należy przyznać rację sądowi pierwszej instancji, że w § 2 ust. 2 organ wprowadził warunek, który nie wynika z ustawy, bowiem warunkiem nie jest złożenie odpowiedniej deklaracji, a jedynie kompostowanie odpadów. Warunek przyznania zwolnienia wynika wprost z art. 6k ust. 4a ustawy i odnosi się do sfery faktycznej, poprzez użycie sformułowania "kompostujących". Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do wprowadzania dodatkowych warunków czy przesłanek skorzystania ze zwolnienia. Zatem wprowadzenie przez radę miasta dodatkowego warunku w postaci złożenia deklaracji wykracza poza regulację ustawową, co powoduje, że § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielając stanowisko, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy, stwierdza że skoro prawodawca lokalny wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego, doszło do istotnego naruszenia prawa. Zarazem, jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zarzut skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do tej kwestii nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadniając go (s. 10 skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej wskazuje, że wprowadzenie warunku złożenia deklaracji było niezbędne i celowe ze względu na to, że wcześniej obowiązujące wzory deklaracji nie zawierały możliwości wykazania częściowego zwolnienia z opłaty z racji kompostowania odpadów, toteż miasto zmieniło ten wzór dostosowując go do potrzeb związanych ze zwolnieniem uwarunkowanym kompostowaniem odpadów. Rada miasta zwraca uwagę na to, że przepisy stanowią, iż rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania informacji dotyczących posiadania kompostownika i kompostowania w nim bioodpadów. Nie negując tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podważa ona prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, że wprowadzenie dodatkowego warunku w postaci złożenia deklaracji stanowiło wyjście poza upoważnienie ustawowe. Rzecz bowiem nie w tym, czy i jakie dane może zawierać deklaracja, lecz w tym, czy gmina z jej złożenia mogła uczynić materialnoprawny warunek skorzystania ze zwolnienia. Ustawa zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dawała podstaw do tego, aby rada miasta wprowadzała inne warunki zwolnienia niż te wynikające z ustawy, tj. kompostowanie bioodpadów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przypomniał, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela też ocenę WSA, że naruszający prawo jest § 3 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że w przypadku, gdy właściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym prowadzi kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, zwalnia się go w całości z obowiązku posiadania worków na bioodpady.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.u.c.p.g. wynika, że ustawy rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Zatem zwolnienie z obowiązku posiadania worków na bioodpady należy do zakresu innej uchwały, niż uchwała podejmowana na podstawie art. 6k ust. 4a tej ustawy. Tym samym w § 3 zaskarżonej uchwały powtórzono treść, która wynika już z innej uchwały, a mianowicie z § 2 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 16 kwietnia 2020 roku, nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta C. (Dz.U. [...]). Z tego powodu § 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Naruszenia tego Naczelny Sąd Administracyjny - odmiennie niż sąd pierwszej instancji - nie uznaje jednak za istotne, dlatego też wystarczającym było orzeczenie w pkt 3 wyroku, że przepis ten został wydany z naruszeniem prawa, nie było zaś podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Wadliwość § 3 uchwały polega wyłącznie na zdublowaniu regulacji, nie zaś na przekroczeniu delegacji ustawowej. Skoro bowiem art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. stanowi: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego." - to oznacza to, że materia taka jak obowiązek posiadania worków na bioodpady powinna być uregulowana w drodze uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Rada miasta nie przekroczyła zatem delegacji ustawowej. Uchwałę podjął organ mający do tego ustawową kompetencję. Uchybienie polegające na powtórzeniu regulacji nie jest doniosłe i nie można stwierdzić, aby było nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny - odmiennie niż sąd pierwszej instancji - nie dopatrzył się w § 3 zaskarżonej uchwały uchybienia tej rangi, która dawałaby podstawę do stwierdzenia nieważności. W tej części zatem wyrok sądu pierwszej instancji był obarczony zarzucanym w skardze kasacyjnej naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdza się bowiem nieważności uchwały wydanej z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny (tj. w tym wypadku art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym) wyłącza stwierdzenie nieważności. W takiej sytuacji sąd powinien poprzestać na stwierdzeniu, że przepis uchwały został wydany z naruszeniem prawa.

Ostatnią kwestią sporną jest ocena prawidłowości ustalenia stawki zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym. Sąd pierwszej instancji uznał, że stawka zwolnienia (wynosząca 4 zł) została ustalona w sposób nieprawidłowy, dlatego też stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały także w tej części. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, uznając tym samym za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. przez niewłaściwe przyjęcie przez sąd I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do nieprawidłowego ustalenia przez Organ w uchwale stawki zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Sąd pierwszej instancji zapoznał się ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją (wskazując na kalkulację oraz wskazane artykuły) i uznał, że "jest to materiał niewystarczający do oceny prawidłowości przyjętej stawki". Podsumowująco sąd pierwszej instancji wskazał: "Postępowanie powyższe budzi zatem wątpliwości co do tego jak została ustalona stawka." Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie wskazał kategorycznie, że stawka została ustalona w sposób nieprawidłowy - a jedynie (i to dwukrotnie, co wyżej zacytowano) zasygnalizował swoje wątpliwości oraz brak dostatecznego materiału do dokonania oceny. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego niepewność co do tego, czy stawka jest ustalona prawidłowo, to za mało, aby stwierdzić nieważność uchwały. Możliwość stwierdzenia niezgodności aktu prawa miejscowego z normą wyższego rzędu mogące skutkować orzeczeniem o jego nieważności, aktualizuje się jedynie w przypadku jasnej, jednoznacznej, nienasuwającej wątpliwości sprzeczności aktu prawnego niższego szczebla z przepisem wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 9 września 2024 r., III FSK 126/24).

Sąd pierwszej instancji wskazuje, że gmina ustalił liczbę adresów w zabudowie jednorodzinnej na wartość 1.236 i zarazem przyjęła, że bioodpady stanowią 6,7% kosztów ogółem. Zastrzeżenia sądu pierwszej instancji wzbudziło to, że do wyliczenia ostatecznie przyjęto nie 6,7 %, lecz 10% nie wskazując, skąd pochodzi ta wartość. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości sądu były o tyle niezasadne, że mieszkańcy kompostujący odpady niezależnie od korzystania ze zwolnienia mogli samodzielnie oddawać odpady bio na PSZOK, a poza tym należy mieć na względzie to, że wyliczenia gminy z natury odnosiły się do zaszłości, jeśli zaś chodzi o ich odniesienie na przyszłość, tj. dla okresu w którym obowiązywać będzie uchwała - stanowią zawsze i tylko prognozę. Ponieważ chodzi o prognozę, to oczekiwanie aptekarskiej dokładności i idealnej precyzji wyliczeń jest zbyt daleko idące. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez organ kalkulacja i argumentacja prowadzą do wniosku, że stawka zwolnienia ustalona na poziomie 4 zł nie może zostać w prosty sposób zakwestionowana.

Sąd zarzuca, że w kalkulacji organu zestawiono nie ilość odpadów bio, ale koszt ich zagospodarowania w stosunku do kosztów ogółem ("...jednakże w zestawieniu tym zestawiono nie ilość odpadów bio, ale koszt ich zagospodarowania w stosunku do kosztów ogółem. Z art. 6r wynika zaś, że uwzględnia się ilość odpadów."). Nie wiadomo, dlaczego przy kalkulowaniu stawki zwolnienia zdaniem WSA istotny jest art. 6r u.c.p.g., w dodatku bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ustaleniu stawki na poziomie 4 zł i kwestionowanym odniesieniu się do kosztów zagospodarowania odpadów bio nie ma nieprawidłowości która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Jedynym, literalnie wynikającym z treści art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wymogiem nałożonym przez ustawodawcę na organy stanowiące gmin przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie zwolnień z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest to, aby zwolnienie dotyczyło właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, którzy kompostują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, a zwolnienie musi mieć charakter proporcjonalny do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Nie sposób przypisać wprowadzonej przez Miasto C. stawce sprzeczności z wyżej określonymi kryteriami. Należy uznać, że uchwała w zakwestionowanej części jest zgodna z zasadniczym celem wprowadzanej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. ulgi, deklarowanym wprost w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. nowelizującej m.in. ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a którym to celem jest wprowadzenie zachęty ekonomicznej dla właścicieli nieruchomości do stosowania kompostowników przydomowych, co na dłuższą metę ma przyczynić się do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminy: "Zmiana polegająca na dodaniu ust. 4a i 4c w art. 6k umożliwi zwolnienie z części opłaty właścicieli nieruchomości, którzy zagospodarowują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych. Propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości." Ustawodawca nie wypowiedział się w tym zakresie co do metody, którą w ramach uchwał podejmowanych w oparciu o art. 6k ust. 4a u.c.p.g. mogą lub powinny wybierać organy stanowiące gmin; nie wskazał tego również w żadnej części projektu nowelizacji.

Ustawodawca, wprowadzając w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. dyrektywę "proporcjonalności" wprowadzanej ulgi do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, a w dalszej kolejności jej nie precyzując, pozostawił organom stanowiącym gminy swobodę w ustaleniu wzoru, kalkulacji, w oparciu o które kwota udzielanej ulgi miałaby zostać wprowadzona - pod warunkiem, iż sposób wyliczania będzie wypełniać dyspozycję "proporcjonalności" względem zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Ustawodawca wymaga, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru, danych które winny być przyjęte do kalkulacji, wyliczenia kwoty zwolnienia. W tym zakresie pozostawiono więc pewną swobodę organowi uchwałodawczemu (por. prawomocny wyrok WSA z 1 sierpnia 2023 r., I SA/Wr 852/22 oraz trafne wywody zawarte w pkt 6 skargi kasacyjnej, s. 6). Ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazuje w odniesieniu do jakich jednostek (elementów) miałoby to nastąpić, jakie dane należałoby przyjąć do kalkulacji. Posługuje się jedynie zwrotem: zwalnia w części z opłaty [...] proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób wyliczenia przedstawiony przez organ w niniejszej sprawie, spełnia dyspozycję "proporcjonalności". Nie ulega wątpliwości, że koszty gospodarowania odpadami zależą od ilości odbieranych odpadów, które następnie muszą być zagospodarowane w przewidziany prawem sposób. Dokumentacja stanowiąca podstawę wyliczenia stawki częściowego zwolnienia z opłaty znajduje się w aktach sprawy. Zawiera ona uszczegółowione wszystkie koszty brane pod uwagę przy ustalaniu stawki częściowego zwolnienia za kompostowanie odpadów bio. Prokurator ani sąd pierwszej instancji nie podważyli też użyteczności posiłkowania się przez organ literaturą, którą wskazał.

Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Dodatkowo stwierdzić należy, że pochopne zakwestionowanie wysokości stawki zwolnienia za kompostowanie odpadów bio (§ 2 ust. 1 uchwały) mogłoby zniweczyć zwolnienie, a zatem - przekreślić intencję ustawodawcy.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się nieprawidłowości wyłącznie w § 2 ust. 1 oraz w § 3 zaskarżonej uchwały, z tym że nieprawidłowości dotyczących § 3 nie uznał za istotne w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności przepisu. Uchylając wyrok sądu pierwszej instancji z powodu naruszeń wskazanych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarazem, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, toteż na podstawie art. 188 p.p.s.a. nie poprzestał na uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz rozpoznał skargę. W świetle przedstawionych wcześniej wywodów stwierdzenie nieważności badanej uchwały dotyczyć powinno wyłącznie § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały i tak też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 wyroku. W pozostałym zakresie skarga Prokuratora, żądającego stwierdzenia nieważności całej uchwały, podlegała zatem oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 3 wyroku.

s. Agnieszka Olesińska (spr.) s. Paweł Borszowski s. Sławomir Presnarowicz