II SA/Lu 59/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-12-11	
Data wpływu	2014-01-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Robert Hałabis
Witold Falczyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 3 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4.; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.	
Uzasadnienie
We wniosku z dnia 21 grudnia 2012r. Z. W. domagał się przyznania pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych " w wymiarze 6 godzin przez K. B. osobiście". Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy N. odmówił przyznania świadczenia, argumentując swoje stanowisko brakiem współpracy wnioskodawcy z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. oraz podstaw do jej przyznania. Wyjaśnił, że w dniu 4 stycznia 2013r. pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy, jednak nikt z domowników nie otworzył drzwi. Następnie pismem z dnia 7 stycznia 2013r. Kierownik Ośrodka poinformował wnioskodawcę o terminie wizyty pracowników socjalnych w dniu 11 stycznia 2013r. Mimo doręczenia zawiadomienia, także w tym dniu nie udało się przeprowadzić wywiadu, ponieważ wnioskodawca nie otworzył bramy. Z kolei pismem z dnia 16 stycznia 2013r. wezwano wnioskodawcę do złożenia niezbędnych dokumentów potwierdzających wydatki, odcinka emerytury z grudnia 2012r. oraz zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia kwalifikującego do przyznania usług opiekuńczych. Chociaż wezwanie zostało doręczone, żadne dokumenty nie zostały złożone. Wywiadu nie udało się przeprowadzić również 11 czerwca 2013r., kiedy Z. W. bez słowa opuścił posesję oraz 20 czerwca 2013r., gdy brama była zamknięta, mimo wcześniejszego informowania o terminach na piśmie. Pismem z dnia 25 czerwca 2013r. ponownie wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji, jednak korespondencja nie została podjęta. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskodawca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi, a ponadto, opierając się na posiadanej dokumentacji, doszedł do wniosku o braku podstaw do przyznania świadczenia. Wskazano, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, pozostaje w separacji z żoną, utrzymuje się z renty w wysokości 735,12 złotych ( netto, brak jest jednak aktualnego odcinka renty ). Z uwagi na zajęcie komornicze faktycznie otrzymuje 521,90 złotych. Zdaniem organu nie udowodnił i nie udokumentował swojej trudnej sytuacji. Podkreślono, że decyzją z dnia 7 stycznia 2013r. otrzymał pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi od dnia 14 stycznia 2013r. do 31 grudnia 2013r. w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych, które powinny zaspokoić jego potrzeby w tym zakresie. Organ podkreślił, że do zakresu obowiązków opiekunki świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze należy również pomoc w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak samoobsługa, wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, w tym prowadzenia domu.

Decyzją z dnia [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozstrzygnięcie Wójta utrzymało w mocy. Kolegium stwierdziło, że organ trafnie ocenił sytuację odwołującego i podjął w sprawie właściwą decyzję. Mając na uwadze sytuację zdrowotną wnioskodawcy i stały dochód - zdaniem organu - nic nie wskazuje na konieczność udzielenia mu pomocy w postaci usług opiekuńczych. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wskazuje jedynie na konieczność częściowej opieki osób drugich w związku z chorobą psychiczną. Natomiast ewentualne subiektywne interpretacje treści dokumentów medycznych, wypaczają – w ocenie Kolegium - ich faktyczne brzmienie i sugerują inny stan faktyczny, niż jest w rzeczywistości. Zarówno lektura dokumentacji medycznej, jak i ustalenia wynikające z obserwacji w środowisku wskazują, że Z. W. jest na tyle sprawny fizycznie, aby przyznanie mu dodatkowych usług opiekuńczych było niecelowe. Porusza się samodzielnie rowerem, prowadzi samochód osobowy, sam prowadzi i załatwia sprawy swoje i żony. W ocenie Kolegium żądanie przyznania usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin dziennie nie jest poparte dokumentacją medyczną, tym bardziej, że przyznano mu specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zaspokajającymi jego potrzeby. Zdaniem organu nie ma znaczenia fakt rezygnacji w piśmie z dnia 9 października 2013r. z tego rodzaju usług, skoro przyznająca je decyzja nadal obowiązuje i usługi mogą być wykonywane. Według Kolegium wnioskodawca może starać się także o pomoc celową finansową lub rzeczową na wykonanie konkretnej pracy, o ile jego zdaniem przekracza ona jego możliwości fizyczne, czy finansowe i organ w przypadku uznania zasadności wniosku może takiej pomocy udzielić. Również Kolegium powołując się na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, odmowę przyjęcia korespondencji, nie wpuszczanie pracowników socjalnych do domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie przedstawienie dowodów potwierdzających wydatki, które mogą stanowić podstawę do udzielenia pomocy, potwierdziło brak współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. co do zaskarżonej decyzji nie podał żadnej argumentacji. Natomiast w piśmie z dnia 1 grudnia 2014r. stwierdził, że jego dochód jest taki sam od marca 2012r. do marca 2013r., nie było zatem podstaw do aktualizacji wywiadu, który został przeprowadzony 20 grudnia 2012r." ( co pól roku np. usługi opiekuńcze wg orzeczenia zespołu z 11.06.2002 na stałe". Jego zdaniem wyłącznie dochód kwalifikuje do przyznania świadczenia i jest dowodem na ubóstwo. Wskazał, że w listopadzie 2012r. nie opłacił prądu, a Wójt nie przedstawił podstawy prawnej i faktycznej do odmowy przyznania świadczenia. Jego zdaniem "art. 121 ups nie daje prawa do najść z Policją – nie ma znaczenia wobec ustalenia przez I instancje w dacie 5.07.13 stanu faktycznego z urzędu". Skarżący zaznaczył, że aktualizacja wywiadu powinna mieć miejsce w ciągu 14 dni ( 2 dni - pilne ) od daty złożenia wniosku. Zaznaczył, że organ I instancji od dnia złożenia wniosku do dnia orzeczenia nie wykonał próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu z jego żoną. " Po zleceniu przez SKO próby identycznej pismem z dnia 30 sierpnia 2013r. zachowanie socjalnych i Policji w dacie wizyt na posesję, przewlekłość SKO i oczywisty bezsens rozmowy z żoną w sprawie wniosków, po wielu miesiącach nie zostali wpuszczeni do budynków. Znaczenie miał bezzasadny udział policji w/g art. 121 pkt.2 ups, pomówień, zagrożeń życia z naruszeniem art.12 o ochronie zdrowia psychicznego". Brak aktualizacji wywiadu z jego żoną powinno natomiast skutkować kasacją decyzji. W mniemaniu skarżącego pracownicy socjalni naruszają art. 12 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego " pogarsza się stan zdrowia". "Pomówienia o rzekomej agresji znane z urzędu . Ochrona Policji przez 10 minut na posesji i w budynku na całą dobę dla agresora jest nonsensem". Skarżący podał, że notatki i protokoły urzędnika, czy urzędników nie są istotnym w sprawach i nie zastępują protokołu według art. 67, 68 kpa - kwestionariusza wywiadu. Art. 11 ust.2 ups nie jest obowiązkowy. " Wywody laików SKO w zakresie np. rezygnacja ze spec. Usług opiek. Nie ma znaczenia czy kłamstwa np. moja obecność na posesji ( 11 .01.13 itd.) to norma organów". Skarżący zakwestionował także ocenę organów co do samodzielnej egzystencji. " Np. porusza się samodzielnie – nie orzeczono całkowitej całodobowej opieki, prowadzi samochód osobowy - nie posiadam pojazdu mechanicznego ( auta ), sam osobiście prowadzi sprawy – korzystam z pomocy osób drugich np. opiekunka i mam pomoc prawną np. z urzędu a pisać i czytać jeszcze z pomocą potrafię ( osoby zaufane, wyłącznie). Złożyć pismo w np. WSA każdy głupi potrafi". Zarzucił ponadto naruszenie przez organ I instancji art. 10 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uwaga organów rozpoznających sprawę o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc jest oczywiście uzasadniona. Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 182 ze zmianami ) wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie jest art. 11 ust. 2 ustawy, według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust.3 ustawy. Art. 106 ust. 4 ustawy wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz.672 ze zm.) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( por. także wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 60/11, 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w CBOSA ). Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a ustawy jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że wobec jednoznacznie negatywnego stanowiska skarżącego do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, czemu nie zaprzecza również skarżący. Stan ten jednoznacznie potwierdzają sporządzone przez pracowników socjalnych notatki służbowe z dnia 4 stycznia 2011r, 11 stycznia 2011r., 11 czerwca 2013r., 20 czerwca 2013r. Już tylko ta okoliczność jest wystarczająca dla akceptacji stanowiska organów rozpoznających wniosek skarżącego. Zasadności tego stanowiska nie niweczy fakt, że dochody skarżącego, jego sytuację majątkową, mieszkaniową oraz stan zdrowia organy ustaliły na podstawie posiadanych przez siebie danych. Nie musiały one bowiem odzwierciedlać stanu rzeczywistego, który jest podstawą do rozważenia przyznania pomocy, a który podlega ustaleniu jedynie w oparciu o wywiad środowiskowy. Z tego powodu nie ma jednak żadnych przekonujących przesłanek do podważenia wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny, według której udzielenie skarżącemu decyzją z dnia 7 stycznia 2013r. pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi od dnia 14 stycznia 2013r. do 31 grudnia 2013r. w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych jest wystarczające dla zaspokojenia jego potrzeb w tym zakresie. Również sam skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji pozwalającej na ocenę odmienną, niż wywiedziona w zaskarżonej decyzji.

Zupełnie niezrozumiałym jest natomiast zarzucanie organom nieterminowe przeprowadzenie wywiadu w sytuacji, gdy to sam skarżący uniemożliwia jego przeprowadzenie.

Wbrew oczekiwaniom skarżącego nie ma też żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powołaniem się na naruszenie przez organ I instancji art.10 kpa. Sąd nie kwestionuje, że w toku postępowania administracyjnego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przepis ten naruszył, wbrew bowiem opisanemu w nim wymogowi nie stworzył stronie warunków czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić jednak należy, że samo powoływanie się na tego rodzaju uchybienie procesowe nie może wywierać skutku w postaci uznania, iż decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle tego przepisu ukształtował się pogląd, według którego, aby zarzut naruszenia art. 10 kpa odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana jest wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 opubl. w CBOSA). Skarżący zobligowany był zatem wykazać, że pozbawienie uprawienia wynikającego z powołanego przepisu, skutkowało niewyjaśnieniem i nieuwzględnieniem przez organ I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ze skargi wynika jednak, że skarżący naruszenia art.10 kpa upatruje jedynie w samej okoliczności braku pouczenia o jakim w nim mowa, brak jest natomiast informacji w aktach sprawy, aby wnosił o przeprowadzenie jakichkolwiek czynności procesowych. Dla naruszenia art.10 kpa nie wystarczy, jak już wyjaśniono, samo stwierdzenie, że naruszenie miało miejsce, trzeba jeszcze wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Skarżący jednak takiego związku nie wywiódł. Co więcej, akta sprawy wskazują niezawodnie, że Kolegium pismem z dnia 1 października 2013r. zawiadomiło skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania uwag, z czego skorzystał, składając w dniu 11 października 2013r. pismo zatytułowane " uwagi, wnioski", a co oznacza konwalidowanie naruszenia spowodowanego przez organ I instancji.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).