II SA/Po 1006/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-02-08	
Data wpływu	2012-11-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Jolanta Szaniecka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1lit. a, art. 152, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623; art. 3 pkt 6, 7a i 8; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 77 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 35, art. 15 ust. 2 pkt 11, art. 1 ust. 1 pkt 9; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 21 ust. 1, art. 31, art. 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Tezy
Uchwalenie planu miejscowego, zmieniającego przeznaczenie nieruchomości, wykorzystywanej dotąd na cele mieszkaniowe, bez zrealizowania wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), obowiązku wskazania terminu tymczasowego zagospodarowania terenu powoduje, iż brak jest podstawy prawnej do ograniczenia przysługującego właścicielom tej nieruchomości prawa własności, w szczególności poprzez uniemożliwienie dokonania modernizacji obiektów mieszkalnych, poprzez np. ich rozbudowę czy też nadbudowę.	
Sentencja
Dnia 8 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. S.K.A z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...]2012r. znak [...] II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2012 r. Starosta P. odmówił inwestorowi "A" S.J. w P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na remont poddasza oraz wymianę okien wraz z dociepleniem budynku usytuowanego na działce nr [...] w P. przy ul. W.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż z analizy załączonej do wniosku dokumentacji budowlanej wynika, że budynek, którego dotyczy jest podpiwniczony, z trzema kondygnacjami nadziemnymi (w tym poddasze użytkowe) z dachem skośnym, dwuspadowym o konstrukcji drewnianej. Zgodnie z załączoną dokumentacją budowlaną inwestor planuje remont poddasza, docieplenie budynku wraz z wymianą stolarki zewnętrznej okiennej i drzwiowej. Remont poddasza ma polegać na całkowitym demontażu konstrukcji dachu, rozbiórce ścianek kolankowych, rozbiórce stropu drewnianego nad drugą kondygnacją i wykonaniu stropu w konstrukcji monolitycznej żelbetowej, wykonaniu ścian poddasza o pełnej wysokości kondygnacji z cegły silikatowej, ocieplonych styropianem gr. 12 cm przeszklonych w systemie fasadowym, przekrycie- planowane jako dach płaski o konstrukcji drewnianej, ocieplony wełną mineralną gr. 25 cm i pokryty 2x papą termozgrzewalną, kominy na trzeciej kondygnacji do wymurowania ponad nowo projektowany dach. Ściany pierwszej i drugiej kondygnacji mają być ocieplone metodą lekką mokrą styropianem gr. 14 cm i pokryte tynkiem silikatowym na siatce z częściowym przeszkleniem w systemie fasadowym.

Dalej organ wyjaśnił, iż działka nr [...] , na której znajduje się przedmiotowy budynek, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla G. (uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2008 r. [...]) zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem KD-G, jako teren ulicy głównej oraz symbolem U4 jako teren projektowanej zabudowy. Omawiany zaś budynek, leżący na terenie oznaczonym symbolem KD-G, jest przeznaczony do rozbiórki. W związku z tym Starosta P. pismem z dnia 18 lipca 2012 r. wystąpił do Prezydenta Miasta P. celem zaopiniowania przedmiotowej inwestycji w zakresie możliwości wykonania wnioskowanych robót budowlanych zgodnie z obowiązującym planem. W odpowiedzi pismem z dnia 23 lipca 2012 r. Prezydent odpowiedział, że załączony projekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie informując, że na podstawie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalje u.p.z.p.) tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W związku z powyższym Starosta P. postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji zgodnie z miejscowym planem i art. 3 pkt 8, art. 5 i 61 Prawa budowlanego w terminie do dnia 10 sierpnia 2012r.

Dalej Starosta P. wskazał, iż w odpowiedzi na jego wezwanie z dnia 30 lipca 2012 r., pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. inwestor wyjaśnił, że złożony wniosek o remont dotyczy budynku który zgodnie z obowiązującym planem miejscowym przeznaczony jest do rozbiórki. Niemniej do czasu wykupienia terenu pod projektowaną drogę, możliwe jest korzystanie z działki i zapewnienie odpowiednich parametrów budynku, w tym izolacyjności cieplnej i bezpieczeństwa. Inwestor wskazał, iż z uwagi na stan techniczny dachu konieczny jest jego remont kapitalny. Uwzględniając koszty, które należy ponieść proponuje się realizację lekkiego dachu płaskiego, który z uwagi na prostą konstrukcję i estetykę zabezpieczy w pełni korzystanie z budynku do czasu jego rozbiórki, a jednocześnie nie generuje znacznych kosztów remontu. Zaproponowane rozwiązanie nie zmieni również przeznaczenia poddasza, które jest obecnie użytkowane jako mieszkalne oraz nie zmieni się powierzchnia zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Starosty P. inwestor planuje w rzeczywistości, po rozbiórce konstrukcji dachu, ścianek kolankowych i stropu drewnianego nad drugą kondygnacją, i nadbudowę przedmiotowego budynku o pełną kondygnację. Zdaniem organu w świetle definicji pojęcia "remont" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jako remontu nie można uznać robót budowlanych polegających na nadbudowie i ociepleniu budynku. Docieplenie nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, ponieważ w wyniku dodatkowego ocieplenia powstaje nowy, dotychczas nie istniejący element budynku. Natomiast nadbudowa stanowi budowę, której warunków nie ustalono w obowiązującym planie zagospodarowania miejscowego.

Jednocześnie organ I instancji podkreślił, iż przeznaczenie budynku do rozbiórki w przedmiotowym planie, nie oznacza bynajmniej, iż właściciel takiego obiektu jest zobowiązany do jego rozebrania, lub dopuszczenia do całkowitej jego dewastacji. Starosta wskazał przy tym na przepisy art. 5 i art. 61 Prawa budowlanego z którego wynika obowiązek utrzymania budynków w należytym stanie technicznym i estetycznym. Organ wskazał także, iż w oparciu o ustalenia planu miejscowego, nie można właścicielowi odmawiać możliwości wykonania remontu budynku stanowiącego jego własność ani nakazać zburzenie takiego budynku, jeżeli byłoby to sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego.

Niemniej w ocenie Starosty wnioskowane przez inwestora roboty budowlane, stanowiące nierozerwalną całość, nie mieszczą się w definicji remontu i budowy czy wymogu utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. O ile, w świetle obowiązujących przepisów, ocieplenie budynku wraz z wymianą stolarki okiennej, drzwiowej i stropu nad drugą kondygnacją byłoby zgodne z powyższymi rozważaniami, o tyle nadbudowa na pewno wykracza poza wyżej przytoczone przepisy.

Nadbudowa o pełną kondygnację z dachem płaskim- po rozbiórce stromego dachu z poddaszem użytkowym - spowoduje wzrost powierzchni użytkowej, kubatury i wysokości budynku, co wykracza poza definicję remontu i ustalenia obowiązującego miejscowego planu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka "A" sp. j. w P. (dalej: Spółka).

Strona podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż planowane roboty budowlane nie mieszczą się w definicji remontu. Zamiarem inwestora nie jest nadbudowa budynku o pełną kondygnację, a jedynie nieznaczne podwyższenie konstrukcji w sposób umożliwiający realizację lekkiego dachu płaskiego, w miejsce dotychczasowej konstrukcji spadowej. Po przeprowadzeniu planowanych prac budynek nadal pozostanie trzykondygnacyjny (trzy kondygnacje naziemne), a zmiana polegać będzie jedynie na tym, że ścianki kolankowe zostaną wyrównane do wysokości już istniejących ścian. Ponadto planowane prace w postaci wymiany okien i docieplenie budynku również spełniają kryteria remontu w rozumieniu ustawowym. Zdaniem strony ocieplenie budynku mieszkalnego ma na celu poprawę izolacyjności cieplnej budynku, a tym samym wpływa na obniżenie kosztów ogrzewania znajdujących się w nich lokali. Ostateczna jednak ocena co do charakteru prac budowlanych, a tym samym kwalifikacji wydatków na ocieplenie budynku, powinna uwzględniać ekspertyzy specjalistów z dziedziny budownictwa. Dopiero w oparciu o tę wiedzę można jednoznacznie stwierdzić, że w konkretnym przypadku ocieplenie budynku wpływa na ulepszenie budynku, bądź ma charakter jedynie remontu.

Dalej, wskazując na treść art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Spółka podniosła, iż przedmiotowy budynek, mimo, iż znajduje się na terenie zarezerwowanym w planie pod drogę, to do czasu realizacji tego zamierzenia może być wykorzystywany przez właściciela w dotychczasowy sposób. Zawarty w tym przepisie zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób", należy interpretować w ten, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego, do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Nie można wymuszać na właścicielu nieruchomości całkowitej bezczynności w oczekiwaniu na realizację miejscowego planu. Zwłaszcza, że do czasu wykonania założeń planu miejscowego, biorąc pod uwagę obecny stan budynku, właściciel pozbawiony jest pożytków z nieruchomości, a budynek narażony jest na niszczenie i dewastację. Zarezerwowanie w planie miejscowym terenu na określony cel nie daje więc podstawy, aby organy administracji tylko na tej podstawie wprowadzały ograniczenia w zakresie możliwości przeprowadzenia robót budowlanych, w szczególności remontów mających na celu poprawę parametrów technicznych, w tym tych w zakresie bezpieczeństwa istniejącego budynku.

Reasumując strona stwierdziła, iż zakres planowanych robót budowlanych mieści, się w ustawowej definicji remontu, a ich przeprowadzenie jest dla inwestora obowiązkiem wynikającym z przepisów art. 5 w zw. z art. 61 ustawy Prawo Budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2012 r. o nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił m.in., iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (względnie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wymaganiami ochrony środowiska. Wskazał, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące. W niniejszej sprawie wiążące są zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla G. przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] , z dnia [...] 2008 r.

Dalej Wojewoda Wielkopolski wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym integralnym elementem uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny. Zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 ww. uchwały z dnia [...] 2008 r. przedmiotowy budynek położony na działce o nr ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. W. w P., przeznaczony jest do rozbiórki oraz położony jest na obszarze oznaczonym symbolem KD-G, tj. na terenie ulicy głównej. Przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem KD-G stanowiącym teren ulicy głównej jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenu objętego ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie służy temu celowi. Zgodnie z planem miejscowym jedynymi robotami budowlanymi jakie można wykonać w stosunku do omawianego budynku jest rozbiórka.

Wojewoda podzielił także stanowisko wyrażone przez organ I instancji, iż planowane roboty budowlane nie umieszczą się w ustawowej definicji remontu. Roboty budowlane polegające na modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku nie stanowią remontu. W sytuacji bowiem, gdy nastąpi znaczna zmiana bryły obiektu budowlanego mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową. Zdaniem Wojewody, swoim zakresem i zaawansowaniem ww. roboty budowlane nawiązują do nadbudowy, o której stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję Spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, w zw. z naruszeniem art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, art. 31 Konstytucji RP a także art. 3 pkt 6 w zw. art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że prace które zamierza przeprowadzić Spółka nie stanowią remontu i winny być kwalifikowane jako nadbudowa.

Skarżąca podniosła, iż organ II instancji w swoim uzasadnieniu pominął podniesione przez Spółkę w odwołaniu zarzuty, w tym zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art.31 Konstytucji RP. Ponadto Wojewoda w sposób nieprecyzyjny, uzasadnił zakwalifikowanie planowanej przez skarżącą inwestycji jako nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Powołując się przy tym na bliżej nie określone orzecznictwo sądowo administracyjne.

Organ II instancji całkowicie pominął okoliczności faktyczne w sprawie takie jak konieczność przeprowadzenia przez Spółkę generalnego remontu budynku z uwagi na jego nienależyty stan techniczny i dewastację i uczynienie zadość obowiązkom wynikającym z przepisów prawa w tym z art. 5 i art. 61 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ nie zwrócił uwagi na zakres planowanych prac budowlanych, który ma zmierzać do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, w szczególności przywróceniu jego cech użytkowych, w tym zakresie zamierzone roboty budowlane winny być rozpatrywane w kategorii remontu.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach treść art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Takie rozumienie omawianego przepisu nie wyklucza więc korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, w tym przeprowadzenia przez właściciela nieruchomości robót budowlanych mających na celu zachowanie nieruchomości (budynku) w stanie niepogorszonym, a także przeprowadzenie niezbędnych modernizacji, remontów. Oczywistym jest, że ustalenia planu miejscowego nie podlegają bezpośredniemu wykonaniu. Tym samym nie można oczekiwać od właściciela nieruchomości (dysponenta terenu) zaprzestania korzystania i wykonywania przysługującego mu prawa własności w okresie od uchwalenia planu miejscowego do czasu jego wykonania, zwłaszcza że jest to proces często odroczony w czasie. Zdaniem strony organ II instancji winien skupić się na wyjaśnieniu, czy zakres planowanych przez nią robót budowlanych mieści się w pojęciu wykorzystania "terenu w dotychczasowy sposób". Wskazała przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym nie można właścicielowi odmawiać możliwości wykonania remontu budynku stanowiącego jego własność, ani nakazać zburzenia takiego budynku, jeżeli byłoby to sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego. Podniesiono, iż zasadnym jest aby wykładni ustaleń planu miejscowego dokonywać przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Żadne wartości, o których mowa w powołanym przepisie art. 31 Konstytucji nie przemawiają za ograniczeniem przysługującego mu prawa, do czasu realizacji planu miejscowego.

Dodatkowo strona podniosła, iż zarówno organ I, jak i II instancji błędnie przyjęły, że zamiarem skarżącej jest nadbudowa budynku. Po przeprowadzeniu planowanych prac nie dojdzie bowiem do nadbudowy budynku o pełną kondygnację, a jedynie do podwyższenia konstrukcji w sposób umożliwiający realizację lekkiego dachu płaskiego, w miejsce dotychczasowej konstrukcji spadowej. Wykonanie planowanych prac bynajmniej nie spowoduje zmiany wysokości budynku, tym samym prace te nie noszą znamion nadbudowy w rozumieniu art.3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 . pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż z uwagi na przekształcenie spółki jawnej w spółkę komandytowo-akcyjną aktualnie stronę skarżącą należy określić jako "B" Sp. z o.o. S.K.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a." ), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił twierdzeń strony skarżącej, iż zakres planowanych robót budowlanych w przedmiotowej sprawie mieści się w definicji remontu określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Już pobieżne zapoznanie się z przedłożonym projektem budowlanym z dnia 29 maja 2012 r. pozwala zauważyć, iż w ramach planowanych robót budowlanych zaplanowana jest zmiana parametrów technicznych dachu budynku – zmienia się kąt jego nachylenia i podniesione zostaną ściany boczne poddasza. Robót tych nie można zatem zakwalifikować jako remontu, skoro nie będą zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego budynku, a w ich wyniku zmienią się parametry poddasza (kąt nachylenia dachu, wysokość budynku liczona od poziomu gruntu do okapu). Niemniej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie twierdzeń organów, iż planowane prace związane z dachem i poddaszem przedmiotowego budynku można zakwalifikować jako nadbudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Zwłaszcza, ze organy obu instancji nie wyjaśniły szczegółowo na jakiej podstawie zakwalifikowały planowane roboty budowlane jako nadbudowę. Z akt sprawy nie wynika bowiem czy dojdzie, jak twierdzi organ, do zwiększenia wysokości planowanego budynku czy jak twierdzi skarżący do takiej zmiany nie dojdzie – brak jest informacji o aktualnej wysokości przedmiotowego budynku. Niemniej należy zauważyć, iż w wyniku planowanych prac może dojść w rzeczywistości do rozbudowy budynku przez którą należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego budynku, jak jego kubatura – przez zwiększenie kubatury poddasza. Jednakże brak informacji o aktualnych parametrach budynku uniemożliwia na tym etapie kwalifikację planowanych robót budowlanych jako rozbudowy, nadbudowy czy tez przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Brak ww. informacji dotyczących charakterystycznych parametrów istniejącego budynku, świadczy o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. gdyż uniemożliwia prawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych i winien być uzupełniony w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, a to z przyczyn wskazanych niżej.

Za niemożliwością zakwalifikowania planowanych robót budowlanych jako remontu przemawia także fakt, iż w ich ramach inwestor przewidział docieplenie przedmiotowego budynku. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, docieplenie budynku nie jest remontem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdyż nie są to roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku wykonania dodatkowego ocieplenia powstaje nowy, dotychczas nie istniejący element budynku (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r. o sygn. akt IV SA 390/01, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2008 r. o syn. akt II OSK 331/07, oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1835/10 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl. )

Sąd podzielił natomiast zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.").

Podstawą odmowy udzielenie pozwolenia na wykonanie planowanych robót budowlanych była w ocenie Wojewody Wielkopolskiego niezgodność planowanych robót z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla G. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2008 r. Jak wynika z postanowień tego planu przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KD-G (droga publiczna) i przeznaczona jest do rozbiórki. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego z ustaleń planu wynika, iż jedyne roboty budowlane jakie mogą zostać przeprowadzone w przedmiotowym budynku to roboty rozbiórkowe.

Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Organ odwoławczy w swoich rozważaniach pominął zupełnie treść art. 35 u.p.z.p., który stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis ten został wprost powtórzony w § 6 ww. planu miejscowego. W planie tym jednak nie określono terminu do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. W szczególności zawarte w planie określenie, że tereny mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu rozpoczęcia inwestycji, nie może być traktowane jako wskazanie przedmiotowego terminu, skoro plan miejscowy nie wskazuje w żadnym innym punkcie terminu rozpoczęcia planowanych inwestycji wiążących się ze zmianą przeznaczenia terenu.

Zatem należy uznać, iż tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem. W przypadku obszaru oznaczonego w planie symbolem KD-G będzie to rozpoczęcie inwestycji związanej z budową drogi publicznej (drogi głównej). Zatem do czasu rozpoczęcia tej inwestycji drogowej budynek może być wykorzystywany zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem tj. jako budynek mieszkalny. W ocenie Sądu oznacza to uprawnienie właściciela budynku nie tylko do przeprowadzania robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowego budynku w celu zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego (co wynika z obowiązku określonego w art. 5 ust. 2 i Rozdziale VI Prawa budowlanego - patrz wyroki NSA z dnia z dnia 19 listopada 2001 r. o sygn. akt IV SA 390/01 i z dnia 12 marca 2009 r. II OSK 325/08 ), ale także wszelkich innych robót budowlanych takich jak przebudowa, rozbudowa pozwalających właścicielowi budynku korzystać z niego i pobierać pożytki, o ile w wyniku tych robót nie dojdzie do zmiany sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania.

Powyższy wniosek jest tym bardziej zasadny, iż zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co do których następuje zmiana sposobu zagospodarowania. Ratio legis tego przepisu polega na zabezpieczeniu praw właścicieli nieruchomości, unormowanie to ma ich uchronić przed niepewnością co do terminu zmiany sposobu zagospodarowania terenu, pozwolić na zaplanowanie sposobu korzystania z nieruchomości. Tak jest w szczególności w przypadku domów mieszkalnych, które w związku z uchwaleniem planu miejscowego podlegać mają rozbiórce. Dla właścicieli tych nieruchomości niezwykle istotne jest uzyskanie jasnej informacji do kiedy możliwe będzie użytkowanie takich budynków w dotychczasowy sposób i zaplanowanie dalszych zamierzeń, zabezpieczenie swoich (i ewentualnie innych lokatorów) potrzeb mieszkaniowych. Powyższy przepis ma również ochronić przed przeciągającymi się procesami inwestycyjnymi, odwlekaniem inwestycji, czy wręcz bezpodstawną rezygnacją z tych inwestycji. Brak określenia terminu tymczasowego zagospodarowania terenu może powodować, że właściciele nieruchomości będą "w nieskończoność" ograniczani w wykonywaniu przysługującego im prawa własności, np. poprzez uniemożliwienie im przeprowadzenia modernizacji obiektów mieszkalnych, które w istocie będą musieli zamieszkiwać jeszcze przez wiele lat.

Sąd zważył, iż uchwalenie planu miejscowego, zmieniającego przeznaczenie nieruchomości, wykorzystywanej dotąd na cele mieszkaniowe, bez zrealizowania wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), obowiązku wskazania terminu tymczasowego zagospodarowania terenu powoduje, iż brak jest podstawy prawnej do ograniczenia przysługującego właścicielom tej nieruchomości prawa własności, w szczególności poprzez uniemożliwienie dokonania modernizacji obiektów mieszkalnych, poprzez np. ich rozbudowę czy też nadbudowę.

W ramach władztwa planistycznego właściwe organy kształtują sposób wykonywania prawa własności na danym terenie biorąc pod uwagę m.in. potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p.). Dopuszczalne jest zatem w ramach tego władztwa ograniczenie praw właścicielskich, w związku z planowanym nowym przeznaczeniem terenu mieszkalnego na teren pod drogę publiczną. Niemniej każdorazowo istotne jest zrównoważanie pomiędzy interesem publicznym a poszanowaniem praw jednostki i to nie tylko przez organy uchwalające plany miejscowe, ale także przez organy stosujące zawarte w nich zapisy. W ocenie Sądu mając na względzie ochronę prawa własności określoną w art. 21 ust. 1 , 64 Konstytucji RP w związku z art. 31 Konstytucji RP, niedopuszczalna jest sytuacja, gdy nadmiernie ogranicza się uprawnienia właściciela terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję celu publicznego, która ma zostać zrealizowana w bliżej nieokreślonej przyszłości. Takie długotrwałe "zamrożenie" możliwości korzystania z prawa własności i niepewności, co do wdrożenia postanowień planu stanowi nadmierne ograniczenie indywidualnych praw jednostki. Dlatego też przy wykładni przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tym ustaleń uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich (na powyższą kwestię zwrócił także uwagę Europejski Trybunał Praw Człowiek w swoich orzeczeniach z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. 52589/99, z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. 17373/02 i z dnia 6 września 2007 r. o sygn. 38672/02.).

Tym samym w ocenie Sądu z uwagi na treść art. 35 u.p.z.p. oraz treść § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla G. (uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2008 r.) oraz mając na względzie brak informacji o przystąpieniu do realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej na trenie określonym w ww. planie miejscowym oznaczonym symbolem KD-G, roboty budowlane planowane w przedmiotowym budynku (niezależnie od ich ostatecznej kwalifikacji) będą zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego aż do czasu gdy dojdzie do zmiany zagospodarowani terenu zgodnie z tym planem - zostanie rozpoczęta budowa planowanej drogi.

W tej sytuacji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 35 u.p.z.p. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny zastosować się do wskazówek Sądu dotyczących wykładni przepisu art. 35 u.p.z.p. oraz zebrać materiał dowodowy dotyczący aktualnych parametrów technicznych przedmiotowego budynku w celu dokonania prawidłowej kwalifikacji planowanych prac budowlanych.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. natomiast w punkcie III orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.