III OSK 3454/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-14	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Beata Jezielska /sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 1150/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art.184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Paszkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1150/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 października 2019 r. nr SKO.OŚ.-60/3364/164/2019 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ke 1150/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 października 2019 r. w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z 24 czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w [...], wyrażonego poprzez równoważny poziom dźwięku A, poza granicami zakładu na tereny chronione akustycznie zlokalizowane w zasięgu oddziaływania i zobowiązania do wykonywania pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od zainstalowanych urządzeń w zakładzie produkcyjnym z lokalizacją punktu pomiarowego w sąsiedztwie najbliższej zabudowy mieszkaniowej, poprzez ich zlecanie firmie specjalistycznej posiadającej akredytowane laboratorium, z częstotliwością raz na dwa lata, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1 i w to miejsce orzekło o ustaleniu dla skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. w [...] dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego na tereny chronione akustycznie zlokalizowane w zasięgu oddziaływania, w kierunkach zachodnim i północno-zachodnim na sąsiadujący teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej określony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego osiedla "K." w [...] i terenów przyległych, symbolem 21 MN z najbliższą zabudową na działce o nr 1143 na poziomie: dla pory dnia ( w godzinach od 6.00 do 22.00) - 50 dB, dla pory nocnej ( w godzinach od 22.00 do 6.00) - 40 dB, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało art. 115a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej jako: P.o.ś.). Podano, że 22 lutego 2017 r. Rada Miejska w [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "K." w [...] i terenów przyległych, który obejmuje tereny, na których zlokalizowany jest zakład produkcyjny skarżącego. W § 8 pkt 6 planu uchwalono obowiązek ochrony przed hałasem dla istniejącej zabudowy i zapewnienia właściwego standardu akustycznego dla nowopowstającej zabudowy poprzez określenie dopuszczalnych norm hałasu dla poszczególnych terenów, zawartych w przepisach odrębnych. Podano, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wynika, w ramach czynności kontrolnych, wykonał w dniach 24-26 lipca 2018 r. badania emisji hałasu przenikającego do środowiska w trybie ciągłym (rejestracja całodobowa), a na podstawie tych wyników pomiarów oraz przybliżonych obliczeń akustycznych biegły ustalił obszar oddziaływania akustycznego zakładu. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 115a P.o.ś. wynika, że organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, jeżeli zostaną potwierdzone stosownymi pomiarami przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2002 r.). Przy czym dla każdego rozgraniczonego w planie terenu chronionego akustycznie (znajdującego się w obszarze oddziaływania zakładu) należy w decyzji indywidualnie określić dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego z sąsiadującego z nimi zakładu. Skoro zatem organ I instancji wykazał przekroczenia norm hałasu emitowanego z zakładu jedynie na terenach zabudowy mieszkaniowej, oznaczonej w planie miejscowym symbolem 21 MN, to zasadne stało się ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z tego zakładu na te tereny, a w konsekwencji zreformowanie decyzji organu I instancji w zakresie punktu pierwszego.

Od powyższej decyzji skargę wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów P.o.ś., rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody oraz przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA wskazał, że działki skarżącego, na których zlokalizowany jest zakład produkcyjny oraz obszar z nimi sąsiadujący objęty jest miejscowym planem przyjętym uchwałą nr XXXVIII/461/2017 z dnia 22 lutego 2017 r. Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "K." i terenów przyległych, którego postanowienia służyły organowi do określenia przeznaczenia terenu i oceny, czy teren należy do określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. kategorii. W tej sytuacji brak było przesłanek dla zastosowania art. 115 P.o.ś. i przeprowadzania analizy faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego terenu i terenów sąsiednich. W ocenie WSA przeprowadzony pomiar hałasu stanowił wystarczającą podstawę do określenia decyzją dopuszczalnych norm hałasu dla zakładu produkcyjnego skarżącego. Podkreślono, że norma zawarta w art. 115a ust. 1 P.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji. Wobec faktu, że w trakcie postępowania wykazano jedynie przekroczenie norm hałasu emitowanego z zakładu skarżącego na tereny zabudowy mieszkaniowej, oznaczonej w planie miejscowym symbolem 21 MN, Kolegium prawidłowo zreformowało osnowę (punkt 1) decyzji organu I instancji. WSA uznał także, że organ I instancji prawidłowo w punkcie 2 określił obowiązki strony do wykonywania pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od zainstalowanych urządzeń w zakładzie produkcyjnym. W ocenie WSA zaskarżona decyzja odpowiada również wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł A.S., zaskarżając go w całości i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez naruszenie zasady proporcjonalności a w związku z tym art. 22 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 31 Konstytucji RP, wyrażających zasadę proporcjonalności, naruszoną uchwałą Rady Miasta [...] z 22 lutego 2017 r. uchwalającą w tym kształcie plan zagospodarowania przestrzennego, w ocenie skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnej decyzji wydanej z naruszeniem art. 115a ust 1 i 3 w zw. z art. 114 ust. 2 P.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. zastosowanie w/w przepisów ustawy w sytuacji, w której przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania do skarżącego, który korzysta z konstytucyjnych gwarancji praw nabytych;

- naruszenie zasady proporcjonalności oraz art. 22 Konstytucji RP przez WSA, z których wynika naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, które to okoliczności były podnoszone przed WSA i których to zarzutów Sąd nie rozstrzygnął merytorycznie, a sporządzone przez Sąd uzasadnienie jest w tym zakresie lakoniczne i nie odnosi się do istoty problemu, będącego przedmiotem skargi, w szczególności: - co do art. 107 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie uchwały Rady Miasta [...] obowiązku dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez zakład produkcyjny oraz co do zakresu częstotliwości pomiarów w sposób czyniący go niemożliwym do wykonania, co prowadzi do konkluzji WSA, że obowiązek nałożony na przedsiębiorcę wynika z decyzji i uchwały Rady Gminy, a nie z ustawy, co w świetle art. 22 Konstytucji jest niedopuszczalne, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie przez organy administracji, a obecnie także przez Sąd, czy zakład produkcyjny skarżącego spełniał i spełnia wymogi prawa i aktów administracyjnych, stanowiących podstawę dopuszczenia tej fabryki do użytkowania, przy uwzględnieniu podstawowych zasad wykładni prawa, w szczególności obowiązywania prawa w czasie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem WSA w uzasadnieniu orzeczenia całkowicie pominął fakt, że nowe obowiązki, nałożone na skarżącego tj. zobowiązanie do zapewnienia poziomu emisji hałasu na poziomie niemożliwym technologicznie do utrzymania w tego rodzaju zakładzie produkcyjnym oraz realizowanie pomiarów poziomu hałasu, które to obowiązki wymuszają inwestycje w infrastrukturę dźwiękochłonną, a w skrajnym przypadku zamknięcie fabryki i zwolnienie pracowników, zostały nałożone na przedsiębiorcę, wskutek uchwalenia przez Radę Miasta [...] uchwały nr XXXVIII/461/2017 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla "K." [...] i terenów przyległych. Wytyczenie w w/w MPZP strefy zabudowy jednorodzinnej oraz strefy rekreacyjno-wypoczynkowej w tym kształcie, w sytuacji, gdy decyzja o dopuszczeniu fabryki betonu, należącej do skarżącego, do użytkowania została wydana na początku lat dwutysięcznych i która to fabryka kilkakrotnie rozbudowywana do roku 2016 r., za każdym razem spełniała wymagania prawa budowlanego, ochrony środowiska, w tym także wymogi normatywne w zakresie emisji hałasu, jak i oddziaływania fabryki na nieruchomości sąsiednie, konsekwentnie spełniała wymogi dopuszczenia jej do użytkowania, godzi w rażący sposób w prawa nabyte skarżącego, konstytucyjną zasadę proporcjonalności, a do tego stanowi wyraz naruszenia prawa organów administracji, albowiem przyjmując ten tok myślenia, który WSA podziela, to aktem prawa miejscowego można ograniczyć swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nałożyć na przedsiębiorcę nowe obowiązki a nawet doprowadzić do zamknięcia fabryki, mimo dość jasnej i oczywistej normy konstytucyjnej, wyartykułowanej w art. 22 Konstytucji, która tego zabrania a także powszechnie akceptowanej konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała Rady Miasta nie jest ustawą i w tym trybie nie wolno było organowi kolegialnemu miasta ograniczać możliwości prowadzenia działalności przez podmiot gospodarczy. Uchwała ta nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, która obecnie nakłada na przedsiębiorcę obowiązki w zakresie zapewnienia wskazanego w decyzji poziomu emisji hałasu oraz prowadzenia pomiarów emisji hałasu a docelowo, zważywszy, iż specyfika (technologia produkcji) zakładu produkcyjnego nie pozwala na jego wyeliminowanie, stanowić będzie podstawę do nałożenia obowiązku bardzo kosztownych inwestycji w infrastrukturę ograniczającą wpływ emitowanego hałasu na wytyczone przez Miasto strefy, a być może doprowadzi finalnie do zamknięcia fabryki i zwolnienia pracowników. W ocenie skarżącego plan zagospodarowania przestrzennego winien być tak skonstruowany, aby uwzględniał istniejące uwarunkowania, w tym funkcjonowanie w tej lokalizacji fabryki betonu i nie może ograniczać praw nabytych przedsiębiorcy. Tego rodzaju uchwała nie może stanowić podstawy wydania żadnej decyzji administracyjnej, która powoduje nałożenie na przedsiębiorcę ograniczeń, które nie istniały w żadnej ustawie, gdy przedsiębiorca decydował się na budowę zakładu produkcyjnego w tej lokalizacji i spełnił wszelkie wymagania formalno-prawne do realizacji tej inwestycji oraz uruchomienia zakładu produkcyjnego. Zarzucono, że organy nie zgromadziły w sprawie całego wymaganego materiału dowodowego, gdyż w celu ustalenia, czy plan miejscowy nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz w sposób nieuprawniony nie ogranicza swobody działalności gospodarczej skarżącego, konieczne było dołączenie do akt sprawy dokumentów, związanych z procesem inwestycyjnym skarżącego w tej lokalizacji, w szczególności aktów prawa administracyjnego w zakresie wymogów, jakie zostały postawione inwestorowi oraz oceny, czy jego działania były legalne. Natomiast ani organy, ani WSA nie odniosły się do nielegalności planu miejscowego i zachowania przez ten akt konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i – w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy zarzucie naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 22 i 31 Konstytucji przez naruszenie przez Radę Miasta zasady proporcjonalności przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszenie art. 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 114 ust. 2 P.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do skarżącego, który korzysta z konstytucyjnych gwarancji praw nabytych.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Zatem poza zakresem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była uchwała Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyjętych w tym planie funkcji poszczególnych terenów. Natomiast z treści art. 115a ust. 1 P.o.ś. wynika, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W art. 115a ust. 3 wskazano, że w decyzji określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Z kolei w myśl art. 114 ust. 2 P.o.ś. jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Przy czym żaden z przepisów, których błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zarzucił skarżący kasacyjnie, nie wskazuje, na jakiej podstawie dokonuje się kwalifikacji rodzaju terenu przy określaniu dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż kwestie te reguluje art. 115 P.o.ś., którego naruszenia żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczy, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tej kwestii. Z przywołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów nie wynika natomiast, aby nie mogły być one stosowane w odniesieniu do przedsiębiorcy, który – jak podano w skardze kasacyjnej – spełniał wymogi dotyczące ochrony akustycznej w momencie podjęcia działalności, ale przestał je spełniać w jej toku, niezależnie od tego, czy wynika to z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorcy, czy też przyczyn od niego niezależnych. Warunkiem wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest bowiem ustalenie, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, a ustaleń w tym zakresie skarżący kasacyjnie nie podważa. Powołane przepisy nie dają zatem podstaw do twierdzenia, że skarżący kasacyjnie uzyskał jakiekolwiek prawa nabyte w zakresie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Takich praw nabytych nie sposób także wywieść z art. 22, art. 7 i art. 31 Konstytucji, na które powołuje się skarżący kasacyjnie. Art. 7 Konstytucji określa zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, co nie jest kwestionowane. Art. 31 Konstytucji zawiera 3 ustępy, a skarżący kasacyjnie nie wskazał którego z nich dotyczy zarzut. Przez podstawę kasacyjną należy zaś rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Zatem w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Natomiast art. 22 Konstytucji stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W przedmiotowej sprawie podstawą nałożenia obowiązku był przepis ustawy, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie, zapis uchwały Rady Miasta. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie okazał się zasadny.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Należy wskazać, że podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie w decyzji administracyjnej obowiązku niemożliwego do wykonania oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego, skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia tych przepisów z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się zaś, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2535/12). Zatem brak takiego powiązania prowadzić musiało do uznania tego zarzutu za niezasadny.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w pominięciu w uzasadnieniu wyroku wskazywanych przez skarżącego okoliczności podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, w tym konieczność poczynienia przez niego nakładów inwestycyjnych, a także ewentualny skutek w postaci zamknięcia fabryki i zwolnienia pracowników nie miały z wyżej podanych względów znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd I instancji nie miał obowiązku odniesienia się do tych twierdzeń skarżącego, zwłaszcza że w skardze do WSA skarżący koncentrował się raczej na podważeniu ustaleń faktycznych organu co do poziomu dopuszczalnego hałasu z uwagi na rodzaj terenów, na który hałas oddziaływuje niż na kwestii podnoszonych obecnie w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.