IV SA/Wa 2536/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-04	
Data wpływu	2015-08-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jakub Linkowski
Magdalena Durzyńska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1515; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 10 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. M. i W. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 6 w związku z § 76 ust. 1 pkt 52 zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2007 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady S. w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] obręb [...], położonych w W. przy ul. [...] w zakresie, w jakim zarezerwowano na tych działkach pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ulicy projektowanej [...]; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady W. na rzecz skarżących E. M. i W. M. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2536/15

U Z A S A D N I E N I E

E. M. oraz W. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...], w zakresie § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 52) w części dotyczącej ustaleń układu komunikacyjnego dla projektowanej ulicy 54 KUDw w odniesieniu do działek [...] i [...], położonych w obrębie [...], a także § 34 ust. 2 pkt 5 uchwały z względu na przebieg projektowanej drogi w strefie ochronnej drzewa stanowiącego pomnik przyrody, których to przepisów domagali się stwierdzenia nieważności. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. Wyrazili przekonanie, że wskazane zapisy planu naruszają art. 1 ust. 2 pkt. 1, 3, 6, 7 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015.199 j.t.- zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu prawa własności oraz nieuwzględnieniu wymagań ustawowych co do ładu przestrzennego, walorów ekonomiki przestrzeni oraz ochrony środowiska. Dnia [...] maja 2015 r., w myśl z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożony został bezskutecznie wniosek o usunięcie naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Skarżący są właścicielami odpowiednio działek [...] i [...], położonych w obrębie [...], które w planie zagospodarowania zostały przeznaczone na cele tzw. "postulowanej komunikacji wewnętrznej", jako część układu drogowo - ulicznego, o którym mowa w §§ 8 i 9 uchwały. Paragraf 9 ust. 1 pkt 6 uchwały określa te drogi jako "ulice dojazdowe wewnętrzne" i w § 76 przewiduje dla nich ustalenia szczególne, tj. 10 m jako minimalną szerokość w liniach rozgraniczających. Na tych działkach planowana jest droga o symbolu 54 KUDw do granicy działki nr [...], przez działkę nr [...]. Skarżący wskazali, że do zadań własnych Gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym także w zakresie dróg gminnych, o czym stanowi art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wyznaczanie dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obsługi komunikacyjnej terenów, oznacza przerzucenie obowiązków Gminy w tym zakresie na prywatnych właścicieli nieruchomości. "Ulice dojazdowe wewnętrzne", w tym 54 KUDw - określona w planie zagospodarowania przestrzennego na częściach prywatnych nieruchomości [...] i [...], ograniczają wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przerzucają w tym zakresie na właścicieli terenów prywatnych, odpowiedzialność za zadania własne Gminy. Zmniejszają wartość użytkową nieruchomości i ograniczają prawa właścicieli. Ponadto tego rodzaju ustalenie drogi wewnętrznej nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego. Skarżący zgodzili się, że dostęp do drogi gminnej jest realną potrzebą mieszkańców czterech nieruchomości o nr.: [...], [...], [...] i [...]. Jednakże ustalenie w planie zagospodarowania drogi wewnętrznej 54KUDw nie jest wypełnieniem przez Gminę swoich obowiązków w zakresie ustanowienia dostępu do drogi dla właścicieli nieruchomości, którzy takiego dostępu nie posiadają, ponieważ Gmina wykonała projekt niemożliwy do wykonania przez tych właścicieli nieruchomości tak ze względów finansowych jak i faktycznych. Skarżący podali, że w świetle przedmiotowej drogi, na styku działki [...], [...] i [...] stoją stare powojenne zabudowania oraz mur graniczny z cegły. Są to zabudowania należące do Gminy, ponieważ nieruchomość [...] jest własnością Gminy. By poprowadzić tam drogę należałoby wyburzyć część zabudowań oraz mur, co oczywiście wiązałoby się ogromnymi kosztami np. wywozu gruzu itp. Ponadto, projektowana droga 54 KUDw znajduje się w 15-sto metrowej strefie ochronnej, wokół drzewa stanowiącego pomnik przyrody (wiąz szypułkowy - Ulmus leavis). Najprostszego rozwiązania upatrują w wytyczeniu drogi wewnętrznej poprzez działkę gminną nr [...]. Działka ta ma bezpośredni dostęp do ul. [...] i wykorzystując ją jako drogę wewnętrzną, zostałyby zaspokojone wszelkie potrzeby dostępu do drogi dla nieruchomości nieposiadających takiego dostępu, a więc dla nieruchomości o nr: [...], [...], [...] i [...].

Podali, że w obecnie właściciel działki nr [...] posiada ustanowioną drogę konieczną w pasie działki nr [...], natomiast właścicielka działki nr. [...] posiada umowę dzierżawy pasa działki nr [...], umożliwiającej jej przejazd i przechód przez tę działkę. Wobec tego, w ich ocenie, działka nr [...] już teraz umożliwia dostęp do drogi gminnej, czyli do ul. [...] dla dwóch nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że droga oznaczona symbolem 54 KUDw nie stanowi drogi publicznej lecz jedynie drogę wewnętrzną. Przebieg dróg postulowanych wewnętrznych w kwartałach obejmujących funkcję mieszkaniową był przedmiotem szczegółowych analiz na etapie rozpatrywania protestów i zarzutów do wykładanego dwukrotnie do publicznego wglądu projektu planu. Droga ta stanowi obsługę komunikacyjną kwartału urbanistycznego 21 M,U a także jest częścią układu komunikacyjnego w tym obszarze. Kwartał 21 M,U stanowi wyjątkowo duży teren przeznaczony pod funkcję mieszkaniową i usługową, do którego dostęp komunikacyjny może nastąpić od dróg 5 KUL, 28 KUD i 25 KUD, ale także od drogi 54 KUDw. Takie rozwiązanie, gdzie droga 54 KUDw wchodzi w głąb kwartału 21 M,U daje możliwość skrócenia i usprawnienia obsługi komunikacyjnej licznych małych działek wewnątrz kwartału. Rada wyraziła przekonanie, że nie jest zasadny zarzut Skarżących, iż droga 54 KUDw stanowi ograniczenie wykonywania prawa własności, a także koliduje ze strefą ochronną drzewa stanowiącego pomnik przyrody. Drzewo pomnik znajduje się poza pasem przeznaczonym pod drogę i w przypadku realizacji w przyszłości tej drogi Biuro Ochrony Środowiska, jako organ nadzorujący, będzie zobowiązane do uzgodnienia przebiegu tej drogi i wydania ewentualnej decyzji o odstępstwie od zakazu naruszania strefy ochronnej. Droga 54 KUDw potencjalnie mogłaby obsługiwać działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], usprawniając w ten sposób obsługę kwartału 21 MU. Rada podała, że projekt planu miejscowego Osady [...] wykładany był do publicznego wglądu dwukrotnie , ale Skarżący nie złożyli w tym czasie ani zarzutu ani protestu. Zdaniem Rady, zapisy planu nie nakazują nikomu wykonywania "postulowanej komunikacji wewnętrznej", a realizacja "postulowanej komunikacji wewnętrznej" zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j, Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, przy czym naruszenie to, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko posiadaniem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Przed wniesieniem skargi do Sądu w niniejszej sprawie Skarżący wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa. Spełnili zatem warunki formalne, pozwalające na wniesienie skargi na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę wywiedli zaś z zachowaniem terminu. Skarżący E. M. oraz W. M. są właścicielami odpowiednio działek [...] i [...], położonych w obrębie [...], przy ul. [...] w W., na których plan przewidział rezerwę pasów terenu wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dla ulicy dojazdowej wewnętrznej 54 KUDw (§ 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 76 ust. 1 pkt 52 zaskarżonej uchwały Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...]). Mają zatem interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że u.p.z.p. (ustawa obecnie obowiązująca) weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Ustawa ta w art. 85 ust. 2 nakazywała zastosowanie do niniejszej procedury planistycznej, jako rozpoczętej przed wskazaną datą, przepisów dotychczasowych, a więc ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizowała między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy, w doktrynie określane jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje bowiem sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z własności, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej, uprawniającej gminę do takiego działania. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. Uregulowanie to w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne, stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy z 1994 r. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00. Trybunał stwierdził się, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw niewymienionych w przepisie. Nie mniej jednak stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu należy czytać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia. Przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną w projekcie planu, pozostawało zatem w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nawet jeśli odpowiada parametrom drogi publicznej. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właścicieli, oznacza przekroczenie przez gminę przysługujących jej uprawnień, co do decydowania o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą. Nie zmienia tej oceny stanowisko organu, że sporną drogę, na rysunku planu oznaczoną symbolem 54 KDUw, wytyczono liniami przerywanymi, jako jedynie proponowaną i zalecaną drogę dojazdową wewnętrzną od ulicy 28 KUD. Czytając rysunek planu, należy przyznać, że informacja o możliwości jej wybudowania, nie ma charakteru dyspozytywnego i wiążącego dla właściciela. W legendzie części graficznej planu zaznaczono, że drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDUw stanowią część informacyjną planu. Wskazuje też na to § 2 pkt 21 części tekstowej uchwały. Wobec jednak faktu, że poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały dwóch kategorii regulacji zawartych w planie, zapis taki w zakresie, w jakim dopuszczał utworzenie tej drogi jako dojazdowej, niepublicznej, poprzez dokonanie na obu działkach Skarżących rezerwy pasów terenu pod tę drogę, w sposób nieuprawniony naruszał interes prawny Skarżących. Ich prawo do swobodnego zagospodarowania należących do nich działek chronione konstytucyjnie, którego ograniczenie wynikać mogło jedynie z obowiązujących przepisów prawa. Należy nadmienić, że dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (por. § 7 pkt 9 cyt. rozporządzenia). Ponieważ jednak proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującego aktu, tj. ustawy z 1994 r., zastosowanie znajdowały przepisy tej ustawy oraz jej akty wykonawcze. Trzeba też mieć na uwadze, że informacyjny charakter przedmiotowej drogi wewnętrznej pośrednio wynika z części tekstowej skarżonego planu. Zgodnie z § 2 pkt 21 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...], ilekroć mowa jest o "postulowanej komunikacji wewnętrznej" należy przez to rozumieć przebieg niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczone są one graficznie i symbolem na rysunku planu. Z kolei w § 8 tego aktu wskazano, że układ drogowo-uliczny stanowią ulice zbiorcze, lokalne, dojazdowe oraz ciągi pieszo-jezdne. Dalej w § 9 ust. 1 uchwały przewidziano, że dla realizacji wyznaczonego układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic i wymienia się w tym układzie m.in. w pkt 6 ulice dojazdowe wewnętrzne. Z przytoczonych regulacji uchwały wynika zatem, że przy uchwalaniu niniejszego planu zakładano możliwość zrealizowania niepublicznej drogi wewnętrznej 54 KDUw, m. in. na działkach Skarżących, nadając jej w § 76 ust. 1 pkt 52 uchwały, minimalną szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, a więc odpowiadającą drogom publicznym o klasie ulicy "D" (por. § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). W ocenie Sądu, jest praktyką nie do zaakceptowania, przerzucanie przez Gminę - ciążących na niej obowiązków m. in. w zakresie prawidłowego i funkcjonalnego skomunikowania terenu objętego planem - na właścicieli działek znajdujących się w jego granicach. Ma to miejsce szczególnie wówczas, gdy Gmina jako drogi wewnętrzne, wytycza drogi odpowiadające parametrom dróg publicznych, a nie nadaje im jednocześnie takiego charakteru, tak w części tekstowej planu, jak i na rysunku planu. Co się zaś tyczy sformułowanego w skardze żądania stwierdzenia nieważności § 34 ust. 2 pkt 5 uchwały, Skarżący na rozprawie zrezygnowali z popierania tego zarzutu. Do protokołu wyjaśnili, że powołanie się na wytyczenie przebiegu postulowanej drogi (wyznaczonej w tym przepisie uchwały) w strefie ochronnej drzewa, stanowiącego pomnik przyrody, miało dodatkowo wzmocnić ich argumentację, o nieprawidłowym postulowanym przebiegu tej drogi.

Wobec przytoczonych argumentów, Sąd stwierdził, że ingerencja Gminy w prawo własności Skarżących nie znalazła uzasadnienia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej przepisach wykonawczych. Z tych względów, w odniesieniu do działek należących do Skarżących, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części ujętej w sentencji wyroku.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy Skarżący w postępowaniu planistycznym korzystali z możliwości jakie dawała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i czy składali protesty lub zarzuty do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze, że część graficzna - rysunek planu - nie zawiera oznaczeń odnoszących się do zapisów § 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 76 ust. 1 pkt 52 uchwały odnośnie drogi 54 KUDw i obrazuje przebieg postulowanej komunikacji wewnętrznej, w postaci drogi 54 KUDw, zaznaczając ją jedynie liniami przerywanymi - Sąd nie uznał za konieczne stwierdzenie nieważności rysunku planu w tej części, w odniesieniu do działek Skarżących.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) - orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania przedmiotowej uchwały w części, której nieważność Sąd stwierdził, co powoduje, że w tej części nie wywołuje ona skutków prawnych w odniesieniu do działek [...] i [...], położonych w obrębie [...] w W. - orzeczono w pkt. 2 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania – w pkt. 3 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy, uwzględniając uiszczony wpis od skargi.