Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr IFXIV.7840.1.57.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę

Decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. M. (M.) i S. M. (M.) (dalej łącznie jako: inwestorzy) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wiaty rekreacyjnej, studni wierconej i zbiornika na nieczystości ciekłe w miejscowości P., na działce nr ewid. [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca K. K. wskazała, że organ I. instancji nie uwzględnił jej uzasadnionego interesu w związku z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomość skarżącej. Podkreśliła, że projektowane zamierzenie inwestycyjne ma być usytuowane na obszarze osuwiska, co znajduje potwierdzenie w zapisach obowiązującego dla terenu posadowienia obiektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] usytuowana jest na terenie jednostki oznaczonej "OS3", tj. w strefie osuwisk nieaktywnych. Skarżąca podniosła, że roboty budowlane mogą naruszyć stabilność podłoża i uaktywnić osuwisko, co może zagrozić jej budynkowi, usytuowanemu na tym samym stoku, powyżej planowanej inwestycji. Dodatkowo podniosła, że zatwierdzony projekt budowlany jest wadliwy, albowiem nie uwzględnia możliwości występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych, tj. osuwisk. Tym samym także decyzja zatwierdzająca taki wadliwy projekt, jest obarczona wadami, uzasadniającymi jej uchylenie. Skarżąca zakwestionowała także ustalenia wynikające z załączonej do projektu opinii geotechnicznej.

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami budowlanymi. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą kwestionować wniosków i ustaleń wynikających z przedłożonej przez inwestorów opinii geotechnicznej, która została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W dalszej kolejności organ dodał też, że na etapie udzielania pozwolenia na budowę organy nie są uprawnione do oceny zastosowanych rozwiązań projektowych i to projektant ponosi odpowiedzialność za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym, w tym ewentualne naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2021 poz. 2351 ze zm., zwanej dalej również jako "p.b.") poprzez niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt budowlany narusza prawa skarżącej i nie zapewnia spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa realizacji i użytkowania obiektu, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 14 pkt 3 uchwały Rady Gminy J. nr [...] z [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. w gm. J. (dalej jako m.p.z.p.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, sprzecznego z ustaleniami m.p.z.p. oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 4 ust. 3 pkt 3 lit. a i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. 2012, poz. 463, dalej jako: "Rozporządzenie"), poprzez zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego, który w okolicznościach rozpatrywanej sprawy powinien zawierać dokumentację geologiczno-inżynierską. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, a to art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego dla zamierzenia położonego na terenie osuwiska, bez wymaganej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej i rozpatrzenie sprawy bez należytego zgromadzenia materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik uczestników postępowania (inwestorów) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumenty sprowadzające się do kwestionowania zarzutów skargi, według których projekt budowlany nie zapewnia spełnienia ustawowych wymagań w zakresie bezpiecznego użytkowania projektowanego obiektu. Zawarł także obszerny wywód dotyczący tego, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działki uczestników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Decyzja ta ma charakter związany. Wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach. Organ administracji nie dokonuje zatem oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz w granicach ściśle wyznaczonych konkretnymi normami. Zasada ta wynika z art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b.

Przepis art. 35 ust. 1 p.b. zakreśla ramy kontroli projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazując, że organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymienionych w tym przepisie opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, informacji, a także sprwadza posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych.

Ze względu na wskazany wyżej, związany charakter decyzji o pozwoleniu na budowę, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany udzielić pozwolenia na budowę, o ile stwierdzi spełnienie wymienionych wymagań.

Powyższe przepisy wyraźnie precyzują zakres, w jakim organy kontrolują zgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Co do zasady, to na projektancie spoczywa odpowiedzialność za zgodność zaproponowanych rozwiązań projektowych z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Jest on osobą legitymującą się stosownymi uprawnieniami oraz posiadającą odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie realizacji obiektów budowlanych, a nadto składa w tym zakresie stosowne oświadczenie, dołączane do projektu budowlanego. Ustawodawca przyznał organom ograniczoną możliwość badania i ingerowania w zaproponowane rozwiązania projektowe i kształt projektu i zamierzenia inwestycyjnego, zawężoną w zasadzie do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 783/19: "rozszerzająca interpretacja uprawnień organu, w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 p.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem."

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie określonym we wskazanych wyżej przepisach stwierdzić należało, że zarówno decyzja, jak i poprzedzające ją postępowanie są prawidłowe. Organy zbadały w ramach przyznanych im kompetencji przedłożony projekt budowlany i uznały go za zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi dla przedmiotowego terenu, jak również z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. Mając na względzie zapisy m.p.z.p. wskazujące na fakt, że część nieruchomości, na której lokalizowany ma być przedmiotowy obiekt, znajduje się na terenie objętym nieaktywnym osuwiskiem, organy zasadnie wskazały, że inwestor dołączył do projektu budowlanego opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego, sporządzoną przez osobę legitymującą się stosowną wiedzą i uprawnieniami. Z opinii tej, której wykonanie było poprzedzone szczegółowymi badaniami przedmiotowego terenu, w tym wykopami i ich analizą wynika, że choć: "działka znajduje się w pobliżu granic osuwiska nieaktywnego, o nr[...]", to przeprowadzone badania wskazują, że nie jest ona objęta "powierzchniowymi ruchami masowymi (...) nie stwierdzono gruntów charakterystycznych dla terenu osuwiskowego, rozwarstwień na powierzchni oraz jej zestopniowania, a także uszkodzeń sąsiednich obiektów budowlanych. (...) Parametry zalegania warstw skalnych są korzystne dla stateczności zbocza, a wywiad środowiskowy nie potwierdza jego aktywności (...)." W konkluzji tej opinii autor wskazał, że przy spełnieniu określonych wymagań wykonawczych, panujące w podłożu projektowanej inwestycji warunki gruntowe można przyjmować jako proste w rozumieniu przepisów Rozporządzenia, gdyż obciążenia od obiektu przeniesione będą na podłoże praktycznie jednowarstwowe, obejmujące warstwy skalne skaliste – obiekt nie naruszy istniejących dróg migracji wody gruntowej i nie będzie stanowić zagrożenia dla stabilności zbocza górskiego.

Przy uwzględnieniu przepisów, dotyczących zakresu, w jakim organy administracji architektoniczno-budowlanej badają przedkładany im do oceny projekt budowlany należy stwierdzić, że zasadnie oparły się one o ustalenia wyżej wskazanej opinii geotechnicznej, stwierdzając brak potrzeby opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz zasadnie stwierdziły zgodność projektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższego organy prawidłowo uznały, że wszelkie wymagania, podlegające kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. zostały spełnione, a zatem, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 p.b., brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Zawarte w skardze zarzuty koncentrowały się głównie na niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami m.p.z.p. oraz z przepisami Rozporządzenia ze względu na brak sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia, dla obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną, zaś obowiązek sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, przewidziany w § 7 ust. 3 Rozporządzenia, obejmuje obiekty budowlane trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych, także obiekty drugiej kategorii. Do pierwszej kategorii geotechnicznej na mocy § 4 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia zalicza się posadawianie niewielkich obiektów budowlanych, o statycznie wyznaczalnym schemacie obliczeniowym w prostych warunkach gruntowych, takich jak: 1- lub 2-kondygnacyjne budynki mieszkalne i gospodarcze. Trzecia kategoria geotechniczna - na podstawie § 4 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia obejmuje natomiast m. in. obiekty budowlane, posadawiane w skomplikowanych warunkach gruntowych. Podział warunków gruntowych, ze względu na stopień ich skomplikowania, zawarty jest w § 4 ust. 2 Rozporządzenia, z którego wynika, że warunki te dzielą się na:

1) proste - występujące w przypadku warstw gruntów jednorodnych genetycznie i litologicznie, zalegających poziomo, nieobejmujących mineralnych gruntów słabonośnych, gruntów organicznych i nasypów niekontrolowanych, przy zwierciadle wody poniżej projektowanego poziomu posadowienia oraz braku występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych;

2) złożone - występujące w przypadku warstw gruntów niejednorodnych, nieciągłych, zmiennych genetycznie i litologicznie, obejmujących mineralne grunty słabonośne, grunty organiczne i nasypy niekontrolowane, przy zwierciadle wód gruntowych w poziomie projektowanego posadawiania i powyżej tego poziomu oraz przy braku występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych;

3) skomplikowane - występujące w przypadku warstw gruntów objętych występowaniem niekorzystnych zjawisk geologicznych, zwłaszcza zjawisk i form krasowych, osuwiskowych, sufozyjnych, kurzawkowych, glacitektonicznych, gruntów ekspansywnych i zapadowych, na obszarach szkód górniczych, przy możliwych nieciągłych deformacjach górotworu, w obszarach dolin i delt rzek oraz na obszarach morskich.

Zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia, kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z przedłożonej przez inwestorów opinii geotechnicznej, warunki gruntowe dla terenu posadowienia przedmiotowej inwestycji zostały określone jako proste, zaś obiekt został przez projektanta zakwalifikowany do pierwszej kategorii geotechnicznej, ze względu na nieskomplikowaną konstrukcję i proste warunki gruntowe. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane sporządzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Za wystarczające zarówno w świetle przepisów Rozporządzenia jak również m.p.z.p. należało uznać przedłożenie przez inwestorów opinii geotechnicznej.

Należy w tym miejscu podkreślić, że opinia geotechniczna stanowi dokument specjalistyczny o charakterze eksperckim. Zasadnie organ wskazał w treści decyzji, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały podstaw do kwestionowania twierdzeń i wniosków w niej zawartych. Prawidłowa była bowiem ocena organu dotycząca braku podstaw do podważania ustaleń opinii, która jest spójna, logiczna, a zawarte w niej wnioski znajdują potwierdzenie w czynnościach dowodowych przeprowadzonych przez osobę ją sporządzającą. Zarzuty skargi, sprowadzające się do kwestionowania wniosków tej opinii, nie zostały poparte argumentacją, z której wynikałoby, że opinia ta jest wadliwa. Zarzuty strony skarżącej w tym zakresie stanowią bowiem jedynie polemikę z twierdzeniami eksperta, tj. osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę w danej dziedzinie, potwierdzoną stosownymi uprawnieniami, która to osoba ponosi odpowiedzialność za wnioski wynikające ze sporządzonego przez nią dokumentu. Taka polemika nie mogła prowadzić do podważenia wniosków wyrażonych w opinii geotechnicznej.

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie został ustalony prawidłowo, po uprzednim zebraniu wyczerpującego i wszechstronnego materiału dowodowego, co umożliwiło wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Przedłożony projekt budowlany był kompletny, zgodny z przepisami i zawierał wszelką dokumentację, niezbędną do jego zatwierdzenia. Wydanie w tej sytuacji zaskarżonej decyzji, należy zatem uznać za prawidłowe. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl