Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1182/20 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2020 r. nr NEP.967.63.47.2020 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania w sprawie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1182/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M.D. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2020 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie w całości skargi skarżącego, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 58 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że przedstawione przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania okoliczności świadczące o tym przedłożona przez Skarżącego koperta, na której znajdowały się pisma nie zawierała żadnego opisu zawartych w niej pism, taki zaś opis znajdował się wyłącznie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z treścią którego skarżący miał możliwość zapoznania się jedynie przez o chwilę zpo zostało opisane w taki sposób, że znak jednej sprawy został wyraźnie oddzielony od znaków dwóch pozostałych spraw, a także fakt, iż wszystkie trzy decyzje nakładające na skarżącego karę pieniężną zbliżone były w treści, a więc bardzo podobne, co w efekcie, zdaniem Sądu mogło prowadzić do pogubienia się skarżącego odnośnie tego, ile i jakie pisma zostały mu przesłane przez PPIS w przedmiotowej przesyłce, stanowi uprawdopodobnieniu braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołaniu, wbrew utrwalonemu w orzecznictwie poglądowi, że o braku winy w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej nożna mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a brak winy nie zachodzi zatem w przypadku świadomego dopuszczenia się lekkiego choćby niedbalstwa nadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu, terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu, wreszcie o braku winy skarżącego nie może również świadczyć, że w jednej kopercie znajdowało się kilka decyzji, albowiem organ może doręczyć wiele decyzji w jednej kopercie powinien jednak zaznaczyć, jakie przesyła pisma na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, co miało miejsce w niniejszej sprawie;

2) art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przewijające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalność administracji publicznej uchylił zaskarżonego postanowienie, pomimo tego, że zebrany przez organ materiał dowodowy był w pełni wystarczający i niebudzący wątpliwości, wobec czego stanowił podstawę do wydania postanowienia w następstwie szczegółowego ustalenia stanu faktycznego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przedmiot kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2020 r., nr NEP.2791.2020, wydane na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przytoczonego przepisu wynika, że przywrócenie terminu następuje tylko na wniosek strony, że może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy terminowi uchybiono oraz, że wymaga ono uprawdopodobnia przez stronę, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Dodatkowo koniecznym jest, stosownie do art. 58 § 2 k.p.a., wniesienie prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełnienie jednocześnie z wniesieniem prośby czynności dla której określony był termin.

Z treści przytoczonych regulacji wynika, że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie do terminu uchybionego, a dla jego przywrócenia konieczne jest złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi oraz dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany.

Nie budziło sporu, że Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu w ustawowym terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, gdyż po uzyskaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r., w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu, informacji o wydaniu decyzji nr NEP.2791.2020, skarżący w dniu 17 sierpnia 2020 r. wysłał drogą pocztową do organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący dokonał także czynności dla której termin został przewidziany, gdyż załączył do wniosku o przywrócenie terminu odwołanie od decyzji nr NEP.2791.2020.

Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu Skarżący wskazał, że uchybił terminowi do złożenia odwołania, gdyż organ I instancji przesłał mu w jednej kopercie nie trzy decyzje nr NEP.2790.2020, NEP.2791.2020 i NEP.2792.2020 nakładające na niego kary pieniężne w kwocie 5000 zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19, lecz tylko jedną decyzję nr NEP.2792.2020, w związku z czym nie wiedział on o wydaniu decyzji nr NEP.2791.2020.

Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenia i zarzuty skarżącego wskazywały na określone okoliczności związane z doręczeniem przedmiotowej przesyłki, których organ w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie wziął pod uwagę i nie rozważył w kontekście przesłanki ustawowej - braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. WSA zauważył, iż z twierdzeń skarżącego, jak też organu, a także zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, że organ przesłał do strony w jednej przesyłce aż sześć następujących pism: trzy decyzje nr NEP.2790.2020, NEP.2791.2020 i NEP.2792.2020 o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej oraz trzy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawach zakończonych wydaniem tych decyzji. Co istotne przedłożona przez skarżącego koperta, w której znajdowały się ww. pisma nie zawierała żadnego opisu zawartych w niej pism. Taki opis znajdował się wyłącznie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, z treścią którego skarżący miał możliwość się zapoznania jednie przez chwilę. Ponadto "zpo" zostało opisane w taki sposób, że znak jednej sprawy, został wyraźnie oddzielony od znaków dwóch pozostałych spraw.

W ocenie Sądu I instancji, organ powinien rozważyć powyższe okoliczności w kontekście możliwości pogubienia się skarżącego co do tego ile i jakie pisma zostały mu przesłane przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy w jednej przesyłce, czego organ jednak nie uczynił, a co stanowi istotne naruszenie art. 58 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

W skardze kasacyjnej organ podnosi, iż skarżący widząc już choćby na druku pocztowego potwierdzenia odbioru sygnatury pism, winien powziąć przekonanie, że doręczona korespondencja dotyczy nie jednej, a kilku spraw, w związku z czym nawet jeśli skarżący miał jakieś wątpliwości w tym zakresie, winien skontaktować się z organem celem wyjaśnienia mu ewentualnych wątpliwości. To na stronie bowiem ciąży obowiązek wskazania okoliczności uprawdopodabniających, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wynikiem zbyt rygorystycznej i formalistycznej interpretacji przesłanki braku winy z art. 58 § 1 k.p.a., nieuwzględniającej w dostatecznym stopniu szczególnych okoliczności faktycznych sprawy oraz złagodzonego wymogu dowodowego w postaci uprawdopodobnienia.

Należy podkreślić, że art. 58 § 1 k.p.a. wymaga jedynie uprawdopodobnienia braku winy, a nie jego udowodnienia. Oznacza to, że strona nie musi przedstawiać niepodważalnych dowodów na istnienie przeszkody, a jedynie wykazać w sposób wiarygodny, że zaistniały okoliczności, które usprawiedliwiają niedochowanie terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez stronę skarżącą argumenty czynią prawdopodobnym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, pisma związane z wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVlD-19, kierowane do skarżącego sporządzono na oddzielnych drukach, ale skierowano je jako jedną przesyłkę w jednej kopercie. Prawidłowo zauważył WSA w Bydgoszczy, iż w takiej sytuacji, gdy kilka pism wysłano łącznie, nie można wykluczyć możliwości pogubienia się skarżącego co do tego ile i jakie pisma zostały mu przesłane przez organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie poglądu przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu oraz wymogu uprawdopodobnienia, co skutkowało naruszeniem przez organ art. 58 § 1 k.p.a. Narusza to również konstrukcję zasady zaufania do organów administracji publicznej określoną w art. 8 k.p.a. Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1645/13). Wskazane bowiem przez Sąd I okoliczności związane z przesłaniem przez organ skarżącemu w jednej przesyłce aż "sześciu pism", zbliżonych w treści w zakresie obejmującym decyzje nakładające kary pieniężne w kwocie 5000 zł każda, sposobem opisu na druku pocztowego potwierdzenia odbioru odnośnie znajdujących się w przesyłce pism (wyraźne oddzielenie znaku jednej sprawy od znaków dwóch pozostałych spraw) oraz brakiem zamieszczenia na kopercie informacji o zawartości przesyłki, wymagały oceny z punktu widzenia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna była pozbawiona uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.