Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z "[...]"r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U.z 2020r. poz. 374, z późn. zm.,) w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), odmówił A. sp. z.o.o prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2020r. do maja 2020r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. sp. z.o.o. (dalej skarżąca spółka) wnioskiem z "[...]" r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej organ) o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Pismem z "[...]"r. (k. "[...]" akt administracyjnych) Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącą, że została zwolniona z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień oraz maj 2020 r., podając przy tym dokładne kwoty udzielonych ulg. Następnie decyzją z "[...]"r. ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do maja 2020r. Organ ograniczył uzasadnienie ww. decyzji do przytoczenia art. 31zo ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) (dalej ustawa o COVID) oraz wskazania, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020r. Organ, w motywach swojego rozstrzygnięcia, nie nawiązał w jakikolwiek sposób do indywidualnej sytuacji skarżącej, ani przesłanej wcześniej informacji "[...]"r.

Pismem z dnia "[...]"r. spółka wywiodła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucano naruszenie:

- art. 31 zo ust.1 ustawy o COVID przez błędną i niejednoznaczną interpretację przepisów ustawy, a co za tym idzie odmowę prawa do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych składek za pracowników spółki.

- art. 7a k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca spółka zatrudniała w lutym 2020 roku jedną osobę (do dn. "[...]"r. - rozwiązanie umowy za porozumieniem stron). Od "[...]"r. (poniedziałek) do "[...]"r. zatrudnione były dwie osoby. Jak wskazywano dalej, firma nie pracowała w weekendy, co stanowiło powód zatrudnienia nowych pracowników od "[...]" a nie "[...]"r. Jak podkreślano, we wnioskowanym okresie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, spółka odnotowała znaczący spadek sprzedaży wytwarzanych produktów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami i na określonych zasadach został złożony wniosek RDZ. We wrześniu skarżąca otrzymała z ZUS dwa pisma:

1) z dn. "[...]"r. informujące o przyznaniu zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj,

2) decyzję z dn. "[...]"r. decyzja odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020r. do maja 2020r.

Jak zaznaczano, sprzeczne ze sobą działania ZUS podważyły zaufanie skarżącej do organu i czynią zaskarżoną decyzję niemożliwą do zaakceptowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że podtrzymuje argumentację faktyczno-prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak podnosił organ postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, że Spółka na dzień "[...]"r. nie miała zgłoszonych ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych. Natomiast pismo ZUS Oddział w O. z "[...]"r. zostało skierowane do Spółki w wyniku błędnego zaksięgowania na koncie płatnika składek not umorzeniowych. Zaskarżona decyzja wyeliminowała powyższy błąd wskazując, iż Spółce nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. z uwagi na niespełnienie wymogu zgłoszenia ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga należało uznać za zasadną.

Wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.

Stosownie do treści art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID "Na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych".

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]"r. spółka wystąpiła o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone za kwiecień-maj 2020 r. (por. pkt II.1 - k. 4 akt admin.). Decyzją z dnia "[...]"r. ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.). W treści samej decyzji nie wskazano przy tym na żadne skonkretyzowane okoliczności jakie uzasadniały zastosowanie wskazanych wyżej przepisów. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazywał, że skarżąca na dzień "[...]" r. nie miała zgłoszonych ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych.

Należy zatem podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to o tyle istotne, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, powinno zatem zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która znajduje rozwinięcie w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zaskarżona decyzja tych kryteriów pod żadnym względem nie spełnia, a odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji.

W kontekście roli i znaczenia prawidłowego uzasadnienia decyzji wskazać należy również na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., (sygn. akt II SA/Wa 1245/08) Naczelny Sad Administracyjny wskazał w przywoływanym wyroku, że: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Jasno wskazano zatem na korelacje uzasadnienia decyzji i zasady przekonywania z wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Brak zatem wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11). Należy również zauważyć, że "odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1198/16).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazane wyżej poglądy podziela. Przenosząc je zaś na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów procesowych mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ w sposób bezpośredni naruszył art. 107 §3 k.p.a. Choć w treści decyzji redakcyjnie wyodrębniono jej uzasadnienie, to w istocie jego treść pod żadnym względem nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wywód organu ogranicza się bowiem do powtórzenia treści przepisu prawa bez odniesienia go do stanu faktycznego sprawy oraz bez omówienia zasad dokona jej subsumpcji wskazanych w podstawie prawnej przepisów lub zaprezentowania ich wykładni.

Konsekwencją powyższych zaniechań jest również naruszenie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organ nie tylko nie omówił procesu dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, ale nie wskazał nawet na wyniki prowadzonego postepowania wyjaśniającego. Nie przedstawiono zatem w zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby zastosowanie przesłanki negatywnej do zwolnienia z opłacania składek za pracownika, a brak ten nie może zostać konwalidowany w odpowiedzi na skargę. Zaznaczyć należy jednak, że nawet odpowiedz na skargę sformułowana została lakonicznie i nie uzupełnia braków uzasadnia zaskarżonej decyzji.

Zaznaczenia wymaga zatem, że subsumpcja przepisów prawa materialnego może być dokonana po przedstawieniu stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił swojego stanowiska zarówno co do ustaleń faktycznych jak i prawnych. Czyni to wręcz niemożliwym dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego motywów.

Tak w kontekście oceny samego uzasadnienia decyzji, jak również poprzedzającego jej wydanie postępowa, nie można pominąć faktu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ stronie informację o zaakceptowaniu jej wniosku i zwolnieniu z opłacania składek wraz z dokładnym wskazaniem wymiaru ulgi (datowaną na "[...]"r). W zaskarżonej decyzji (wydanej w trzy dni po sporządzeniu ww. informacji) organ w żaden sposób nie odniósł się do swojego wcześniejszego stanowiska, nie wyjaśnił przyczyn jego zmiany, ani charakteru prawnego pisma z "[...]"r. Nawet w odpowiedzi na skargę organ okoliczność tę wyjaśnił jedynie lakonicznym stwierdzaniem, iż przesłanie stronie informacji z "[...]"r. było wynikiem pomyłki.

Wskazane wyżej wady czynią postępowanie organu jaskrawo sprzecznym z zasadami zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art. 8 §1 k.p.a ) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a). W kontekście wykładni art. 8 k.p.a. wskazać należy, że wiodącą, wynikają z niej wartością jest działanie organów w sposób pozwalający na przekonanie stron i innych uczestników postępowania o jakości, profesjonalizmie i odpowiedzialności cechujących działania organów władzy publicznej. Zasada ta gwarantować ma obywatelom bezpieczeństwo prawne wynikające z przewidywalności działań organów (szerzej T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red. P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.84 i n.).

Organ w przedmiotowej sprawie powyższym wymaganiom nie sprostał. Nie tylko nie wyjaśnił motywów swoich działań, ale również w sposób nagły zmienił swoje stanowisko, zakomunikowane już stronie. Nie do pogodzenia z zasadą zaufania jest sytuacja w której organ, najpierw stwarza u strony przekonanie o przyznaniu jej określonych ulg, a następnie bez wyjaśnienia w sposób nagły zmienia stanowisko na niekorzyść strony. Strona, nie mając obowiązku znajomości prawa, przyjmować może, że każde uzewnętrznione i zakomunikowane jej stanowisko organu ma charakter wiążący. Zmiana takiego stanowiska wymaga zatem szczególnie dokładnego wyjaśnienia przez organ. Sytuacja w której organ przesyła stronie sprzeczne komunikaty dotyczące rozstrzygnięcia sprawy, nie wyjaśniając ani trybu ich zmiany ani powodu zmiany, kwalifikowana musi być jako naruszająca zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Kognicja sądu administracyjnego, której przedmiotem jest kontrola legalności zaskarżonych decyzji, nie pozwala przy tym sądowi orzekającemu na dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, w tym – wobec poważnych niedostatków decyzji - na podstawie domysłów bądź przypuszczeń. Ustaleń tych dokonują określone organy, przy czym dokonane ustalenia muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym przez te organy materiale dowodowym oraz przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu na tym etapie przedwczesne jest ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i wyda decyzję zawierającą uzasadnienie spełniające wymogi przewidziane wskazanymi wyżej przepisami.

Na marginesie dodać należy również, że organ nie może pomijać faktu przesłania stronie pisma zawierającego w istocie rozstrzygnięcie sprawy sprzeczne z tym jakie zawarte zostało w wydanej później decyzji. Organ rozważyć winien zatem zarówno charakter prawny przesłanego stronie pisma z "[...]"r., tryb jego wydania, oraz ewentualne konsekwencje zakomunikowania stronie wskazanego wyżej stanowiska (jego wejścia do obrotu prawnego). Zdarzenie takie, jeśli istotnie jest wynikiem pomyłki wymaga – szczególnie w kontekście budowy zaufania obywatela do państw – wszechstronnego omówienia przez organ.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.