II SA/Go 714/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2025-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6146 Sprawy uczniów	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 3 § 2 pkt 4, art.151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1043; art. 32 ust.6; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M.M. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem datowanym na [...] października 2025 r. N.M. i M.M. zwrócili się do Wójta Gminy o zorganizowanie dowozu dla S.M. do przedszkola dla niepełnosprawnych w [...]. Do wniosku załączyli wystawione przez Starostę skierowanie z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...], kierujące S.M., urodzonego [...] marca 2021 r., na wniosek rodziców, do Niepublicznego Przedszkola [...] na czas wychowania przedszkolnego. Z treści skierowania wynika, iż jego podstawą było orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej nr [...] z dnia [...] marca 2024 r.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] października 2025 r. nr [...]Wójt Gminy odmówił zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola.

Uzasadniając swoje stanowisko Wójt wyjaśnił, iż zgodnie z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie podjęcia w/w czynności, dalej u.p.o.) obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Powyższy przepis zobowiązuje gminę do zapewnienia transportu i opieki niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 u.p.o., tj. dzieciom, w wieku powyżej 7 lat, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 9 lat. Z przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów wynika, że ich syn nie ukończył jeszcze pięciu lat, wobec powyższego gmina nie jest zobowiązana do zapewnienia transportu i opieki. Gmina realizuje obowiązek dowozu dzieci do placówek oświatowych na terenie Powiatu [...] i [...], m.in. do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego w [...]. Jeżeli wnioskodawcy byliby zainteresowani, dziecko mogłoby być dowożone do placówek na terenie wymienionych powiatów, pomimo braku obowiązku ze strony gminy. Z przedłożonego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wynika, iż wychowanie przedszkolne może być realizowane: w przedszkolu specjalnym, oddziale integracyjnym, przedszkolu ogólnodostępnym oraz specjalnym ośrodku szkolno- wychowawczym dla dzieci z autyzmem. Wymienionych jest wiele placówek, gdzie wychowanie przedszkolne może być realizowane i oczywiście rodzic decyduje gdzie będzie realizowane. Przedszkole, do którego uczęszcza dziecko wnioskodawców, nie jest placówką najbliższą, jak wskazują przepisy. Rodzice mają prawo wyboru placówki do której będzie uczęszczało dziecko, a gmina ma obowiązek zorganizowania dowożenia do takich placówek, które są najbliższe miejsca zamieszkania dziecka. Gmina nie może ponosić kosztów dowożenia do każdej swobodnie wybranej przez rodzica placówki oświatowej.

Niezależnie od powyższego, z uwagi na fakt, iż syn wnioskodawców nie osiągnął 5 lat, na gminie nie ciąży obowiązek zapewnienia transportu i opieki na podstawie art. 32 ust 6 u.p.o. Ponadto wydane przez Starostwo Powiatowe w [...] na wniosek rodziców skierowanie do w/w przedszkola na podstawie art. 127 ust. 13, nie jest wiążące dla gminy. Art. 127 ust. 13 stanowi, iż starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, z zastrzeżeniem ust. 14. Ust. 14 stanowi, iż jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu lub szkole podstawowej, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. Starostwo Powiatowe w [...] wydało wspomniane skierowanie bez wcześniejszej konsultacji z Gminą. Wobec powyższego na chwilę obecną wniosek nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie.

Na powyższą czynność Wójta Gminy z dnia [...] października 2025 r. nr [...] M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) art. 32 ust. 6 u.p.o. przez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o zorganizowanie dowozu dziecka do Niepublicznego Przedszkola [...]", ul. [...] w [...], podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy, które wskazują wprost, że gmina zobowiązania jest do zorganizowania dowozu dzieciom niepełnosprawnym, do których zalicza się syn skarżącego;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności orzeczenia Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] marca 2024 r., wydanego przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...], potwierdzającego konieczność uczęszczania do przedszkola specjalnego jako najkorzystniejszej formy kształcenia specjalnego przy zapewnieniu wszystkich niezbędnych warunków i metod wsparcia (mała liczba dzieci, wykwalifikowana kadra, wielospecjalistyczna pomoc, adekwatne do potrzeb dziecka zasady prac i terapii, dostosowane do jego potrzeb i możliwości metody i formy oddziaływań).

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności w całości i rozpoznanie co do istoty sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie przekazanie do ponownego rozpoznania organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę podniósł m.in., iż organ dopuścił się nieprawidłowego niezastosowania art. 32 ust. 6 u.p.o. uznając, że zorganizowanie dowozu do przedszkola należy się tylko niepełnosprawnym dzieciom w wieku 5-letnim, 6-letnim i 7-letnim. Nadto organ uznał, że wskazane przez skarżącego przedszkole nie spełnia kryterium najbliższej placówki, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy stwierdzając, że Gmina organizuje dowóz dzieci do placówek oświatowych na terenie Powiatu [...] i [...]. Z takim stanowiskiem organu skarżący nie może się zgodzić. Co prawda art. 32 ust. 6 u.p.o. określa obowiązek gminy w stosunku do niepełnosprawnych dzieci 5,6 i 7 letnich, jednak organ nie wziął pod uwagę art. 127 ustawy i wydanego na jego podstawie skierowania syna do przedszkola specjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2025 r. III OSK 559/25 stwierdził, iż przedszkole najbliższe to takie, które w pełni lub w największym możliwym zakresie realizuje zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie specjalnego kształcenia i jest położone najbliżej spośród takich placówek w stosunku do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. Obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dotyczy tylko najbliższej takiej placówki, a nie jakiejkolwiek wybranej przez rodziców dziecka. Biorąc pod uwagę orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] marca 2024 r., wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...], potwierdzające konieczność uczęszczania S. M. do przedszkola specjalnego, jako najkorzystniejszej formy kształcenia specjalnego. Niepubliczne Przedszkole [...]w [...] jest placówką najbliższą w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy, biorąc pod uwagę indywidualną sytuację zdrowotną S.M. i stwierdzone schorzenia powodujące konieczność nauki w przedszkolu specjalnym. W orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego potwierdzono konieczność uczęszczania syna do przedszkola specjalnego jako najkorzystniejszej formy kształcenia specjalnego przy zapewnieniu wszystkich niezbędnych warunków i metod wsparcia (mała liczba dzieci, wykwalifikowana kadra, wielospecjalistyczna pomoc, adekwatne do potrzeb dziecka zasady prac i terapii, dostosowane do jego potrzeb i możliwości metody i formy oddziaływań). W zaskarżonej odmowie Wójt Gminy w ogóle nie odniósł się do zaleceń w/w orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Nadto błędne jest stanowisko organu, że skierowanie Starosty z dnia [...] lipca 2025 r. jest dla organu niewiążące.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wyrażona przez organ reprezentujący gminę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola, czy też zwrot kosztów przejazdu z tego tytułu stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odmowa taka dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których zaliczają się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności). Czynność ta ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny oraz jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia. (por. m.in.: postanowienie NSA z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także m.in. wyroki NSA z 4 lipca 2018 r., I OSK 409/18, WSA w Białymstoku z 11 lipca 2017 r., II SA/Bk 270/17 oraz z 7 lutego 2019 r., II SA/Bk 723/18, WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., II SA/Sz 775/07, WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga okazała się niezasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił przepis art. 32 ust. 6 u.p.o., w myśl którego obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 (który w rozpatrywanym przypadku nie znajduje zastosowania) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

Z powyższej regulacji wynikają następujące przesłanki spoczywającego na gminie obowiązku zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola (oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego): dziecko ukończyło pięć lat życia oraz przedszkole, do którego będą się odbywać przejazdy, jest przedszkolem "najbliższym" w rozumieniu tego przepisu. Sposób sformułowania art. 32 ust. 6 u.p.o. wskazuje przy tym, iż przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie.

Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika (vide: orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2023 r., k. 13 akt administracyjnych), iż syn skarżącego, małoletni S.M. jest osobą niepełnosprawną (symbol przyczyny niepełnosprawności [...]). Nadto w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] szczegółowo opisany został stan zdrowia małoletniego S.M.. W 6 tygodniu życia rozpoznano u dziecka nowotwór oka (siatkówczak oka prawego), przy czym obecnie chłopiec nie widzi na oko prawe, natomiast ostrość widzenia oka lewego jest nieokreślona. Jest on również dotknięty autyzmem dziecięcym oraz wadą serca, w związku z czym pozostaje pod stałą kontrolą Centrum Zdrowia Dziecka w [...]. Z okoliczności sprawy wynika również, iż małoletni S.M urodził się dnia [...] marca 2021 r. Oznacza to, iż w dacie podjęcia zaskarżonej czynności ([...] października 2025 r.) w odniesieniu do syna skarżącego nie była spełniona wynikająca z art. 32 ust. 6 u.p.o. przesłanka ukończenia przez niego 5 lat. Okoliczność ta przesądza o tym, iż zaskarżona czynność Wójta Gminy nie narusza przepisów prawa. W tej sytuacji na gminie nie ciążył bowiem ustawowy obowiązek zapewnienia małoletniemu synowi skarżącego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola (oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego).

Nie zmienia tego treść skierowania Starosty z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...], na które skarżący powołał się w skardze, gdyż omawiany obowiązek gminy wynika z ustawy i skierowanie to nie może modyfikować zakresu tego obowiązku.

Powyższa argumentacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, iż obowiązek uregulowany w art. 32 ust. 6 u.p.o., w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę do przedszkola (albo alternatywnie – zwrot kosztów przewozu dzieci przez rodziców) odnosi się do niepełnosprawnych dzieci w wieku 5 i 6 lat oraz starszych dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W stosunku do 3-letnich czy 4-letnich dzieci niepełnosprawnych, w tym posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczęszczających do przedszkola czy oddziału przedszkolnego, gmina nie ma obligatoryjnego obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu do przedszkola i z przedszkola lub zwrotu kosztów dowozu przez rodziców (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 30 stycznia 2025 r., II SA/Bk 782/24).

Jeśli chodzi o drugą przesłankę powstania omawianego obowiązku, tzn. kwestię pojęcia przedszkola "najbliższego" w rozumieniu art. 32 ust. 6 u.p.o., co do zasady przyjmuje się, iż art. 32 ust. 6 u.p.o. nie wyklucza, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w tym przepisie można uznać przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inną formę wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, które znajdują się na terenie innej gminy, powiatu lub nawet województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (por. m.in. wyroki NSA z 20 stycznia 2026 r., III OSK 2614/24 oraz III OSK 2662/24, z 20 września 2024 r., III OSK 631/24). W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta nie miała jednakże istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, gdyż jak już wcześniej wspomniano, dla zaistnienia po stronie gminy obowiązku z art. 32 ust. 6 u.p.o. wymagane jest spełnienie przesłanki ukończenia przez dziecko pięciu lat, co w dacie zaskarżonej czynności nie miało miejsca.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Zaskarżona odmowa zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie będącą decyzją czy postanowieniem. Do postępowania w tym przedmiocie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to oczywiście, iż tego rodzaju czynność może zostać wydana bez uwzględnienia całokształtu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, jednakże w rozpatrywanym przypadku organ wziął pod uwagę okoliczności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, przy czym zaskarżonej czynności nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższej argumentacji wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy, małoletni S.M. w dniu [...] marca 2026 r. (zatem już po dacie zaskarżonej czynności) ukończył 5 lat, co jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki wieku dziecka, o której mowa w art. 32 ust. 6 u.p.o. W przypadku ewentualnego ponowienia przez jego rodziców wniosku o zwrot kosztów dowozu dziecka do przedszkola, ocenie organu podlegać będzie nadto przesłanka przedszkola "najbliższego" w rozumieniu tego przepisu. W tym kontekście wskazać należy, iż z przedłożonej w niniejszej sprawie dokumentacji (w szczególności z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...]) nie wynika, z jakiej przyczyny to właśnie Niepubliczne Przedszkole [...] w [...] zapewnia dziecku w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w tym orzeczeniu, a nie np. wskazane przez Wójta Gminy placówki na terenie Powiatu [...] i [...]. Nie wyjaśnia tego również wystawione przez Starostę skierowanie z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...]. Jeżeli zatem rodzice małoletniego dziecka dysponują jakąkolwiek dodatkową dokumentacją wyjaśniającą tę okoliczność, zwłaszcza że sami wskazywali organowi we wcześniejszych pismach, iż w drodze z miejsca zamieszkania do przedszkola w [...] pokonują z dzieckiem dziennie 280 km, wówczas w razie ewentualnego ponownego złożenia wniosku wskazane będzie rozważenie przez nich załączenia takiej dodatkowej dokumentacji.

Z przedstawionych wyżej względów skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.