Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2025 r. znak: WS-VI.7536.1.62.2025.PB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. C. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 283/26

UZASADNIENIE

Starosta Tatrzański decyzją z 9 czerwca 2025 r., znak: GN.6853.1.18.2024, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "ugn") orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr[...] Z., opisanej w księdze wieczystej [...], poprzez zezwolenie P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na wstęp na przedmiotową nieruchomość w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie nowej infrastruktury technicznej - sieci gazowej średniego ciśnienia o łącznej długości 55 m, przy czym:

a. powierzchnia zajętości działki na czas prowadzenia prac wynosić będzie 165 m2 zgodnie z załącznikiem graficznym Projekt Zagospodarowania Terenu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

b. powierzchnia trwałej zajętości działki po wykonaniu prac wynosić będzie 55 m2 zgodnie z załącznikiem graficznym Projekt Zagospodarowania Terenu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

2. ograniczenie sposobu korzystania polega w szczególności na dostępie do nieruchomości na czas wykonania prac związanych z budową sieci gazowej średniego ciśnienia; wstępie na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, naprawą, remontem, modernizacją, wymianą oraz usuwaniem awarii ww. sieci na części nieruchomości niezbędnej do wykonania tych czynności.

Wojewoda Małopolski decyzją z 3 grudnia 2025 r., znak: WS.VI.7536.1.62.2025.PB, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy z następującym uzasadnieniem.

Inwestor wniósł o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia PE dn 250 PN 0,5 MPa wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz strefą kontrolowaną w związku z realizacją zadania inwestycyjnego Wykonanie dokumentacji projektowej i realizację robót budowlanych nr [...], tj. wykonanie projektu budowlanego i wykonawczego oraz przebudowę istniejącej sieci gazowej w miejscowości Z. – C. , powiat T. w strefie kontrolowanej gazociągu o powierzchni 53 mkw. i szerokości 1 m. Inwestycja dotyczy przebudowy istniejącego gazociągu stalowego z rur dn 200 mm o długości ok. 53 m stanowiącego główną magistralę zasilającą miasto przez budowę nowego gazociągu z rur PE dn 250 mm, który będzie przebiegać w odległości ok. 0,5 – 1,0 m od istniejącego gazociągu stalowego (bliżej granicy działki). Tym samym gazociąg stanowi inwestycję celu publicznego o co najmniej lokalnym znaczeniu, bo dostarczać ma paliwo gazowe mieszkańcom miasta. Dotychczasowy gazociąg jest w złym stanie technicznym objawiającym się licznymi nieszczelnościami, przez co ulega częstym awariom. Inwestycja dotycząca budowy sieci gazowej średniego ciśnienia mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 ugn przesądza, że "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" jest celem publicznym, bo inwestycja służy rozbudowie sieci gazowej i ma zapewnić możliwości bezpiecznego dostarczania paliwa gazowego większej liczbie lokalnych odbiorców gazu.

Rokowania zakończyły się negatywnie. Inwestor wskazał, że proces uzyskania zgody skarżącego rozpoczął się w sierpniu 2023 r. (pierwsze pismo odebrane 29 sierpnia 2023 r.). Rokowania kontynuowano telefonicznie, ale skarżący nie wyraził zgody na przebudowę. Rokowania obejmowały również wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, jednakże skarżący konsekwentnie podtrzymywał swoje stanowisko. Mimo licznych prób kontaktu i kolejnych pism, brak było odpowiedzi skarżącego. 13 maja 2024 r. skarżący odebrał kolejne pismo, a 15 lipca 2024 r. pismo ostateczne z terminem 60 dni na przesłanie odpowiedzi.

Inwestycja na działce leżącej w terenie 1.MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody – zewnętrzny teren ochrony, w obszarze i terenie górniczym "Zakopane" jest zgodna z uchwałą nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SZYMONY - USTUP" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013 r. poz 5865, dalej: "mpzp"), co wynika z:

< § 3 pkt 18 (definicja infrastruktury technicznej);

< § 4 pkt 18 (zakaz realizacji przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko nie dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej);

< § 5 pkt 1 ("Dopuszcza się przebudowę i rozbudowę obiektów budowlanych infrastruktury technicznej oraz realizację nowych, w tym lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności. Przy rozbudowie, przebudowie i realizacji ww. obiektów, obowiązek zachowania ciągłości istniejących wód śródlądowych płynących (pokazanych i niepokazanych na rysunku planu), w tym okresowych");

< § 5 pkt 7 ("W zakresie zaopatrzenia terenów w gaz: 1) Dostawa gazu poprzez sieci gazowe średnio i niskoprężne; 2) Dopuszcza się korzystanie z alternatywnych źródeł gazu, w tym zbiorników na gaz płynny");

< § 8 pkt 2 ("Przeznaczenie dopuszczalne, realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego: a) wbudowane i dobudowane do budynków mieszkalnych usługi komercyjne, b) drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze, c) obiekty budowlane infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne i miejsca postojowe").

Spełnienie przesłanki zgodności inwestycji z mpzp należy badać w kontekście ogółu jego postanowień. Nie można oczekiwać, że przebieg każdej nitki gazociągu zostanie wyrysowany w części rysunkowej mpzp. Inwestor wyjaśnił, że trasa gazociągu została wyznaczona po przeprowadzeniu dokładnej wizji lokalnej przez projektanta. Kierowano się minimalizacją uciążliwości, jak również aspektami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Przebieg projektowanego gazociągu przez działkę jest wyznaczony na podstawie szeregu uwarunkowań techniczno-ekonomicznych. Nowy gazociąg przebiega w niewielkiej odległości od starego gazociągu, który zostanie wyłączony z eksploatacji.

Jeśli chodzi o uciążliwość, to organy nie mogą korygować przebiegu inwestycji. Inwestor wyjaśnił, że inwestycja stanowi przebudowę zużytego technologicznie gazociągu wykonanego ze stalowych rur, co jest niezbędne ze względu na ich przestarzałość oraz konieczność poprawy bezpieczeństwa i efektywności infrastruktury gazowej. Modernizacja obejmuje wymianę rur w dotychczasowej lokalizacji, co jest najbardziej optymalnym i technicznie uzasadnionym rozwiązaniem, biorąc pod uwagę istniejącą trasę. Istniejący gazociąg jest awaryjny ze względu na zły stan techniczny, co zwiększa potrzebę pilnej wymiany. Sam fakt, że trasa nowego gazociągu przebiega wzdłuż gazociągu istniejącego stanowi rozwiązanie o najmniejszej uciążliwości. Nowo powstający gazociąg mieści się w strefie kontrolowanej istniejącego gazociągu, a strefa ta po unieczynnieniu gazociągu stalowego będzie zajmować mniejszą powierzchnię od dotychczas istniejącej.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a inwestycja jest zgodna z planem miejscowym;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art 112 ust. 3 ugn przez zaniechanie analizy przestrzennych granic jak najmniejszej uciążliwości inwestycji i brak odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz niewykazanie, że cel nie może być zrealizowany w inny sposób;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez przyjęcie, że wniosek inwestora zasługuje w całości na uwzględnienie;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 76a § 2 kpa przez wydanie decyzji mimo braku dokumentu wykazującego umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu inwestora oraz oparcie materiału dowodowego na kopiach dokumentów.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy:

< zaakceptowały załączone do wniosku kopie dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika będącego inżynierem, podczas gdy poświadczenia może dokonać tylko pełnomocnik będący adwokatem lub radcą prawnym albo notariusz;

< powołały się na ogólne postanowienia planu miejscowego dopuszczające zwykłe uzbrojenie terenu, gdy tymczasem postanowienie planu miejscowego powinno wskazywać konkretną działkę jako lokalizację inwestycji celu publicznego;

< nie oceniły, czy inwestycja jest "inwestycją celu publicznego" (art. 2 pkt 5 upzp), czy też "inwestycją uzupełniającą" (art. 2 pkt 5a upzp), podczas gdy art. 124 ugn ma zastosowanie wyłącznie do tej pierwszej;

< nie ustaliły, kto będzie beneficjentem inwestycji, a tymczasem w sąsiedztwie sieć gazowa praktycznie wszędzie już jest, zaś na działce istnieje sieć gazowa stanowiąca własność inwestora, który zbudował ją bez wiedzy i zgody skarżącego, co może świadczyć o tym, że celem złożenia wniosku było usankcjonowanie tego naruszenia;

< rozstrzygnęły o "budowie", podczas gdy inwestor wnioskował o "przebudowę" istniejącej sieci gazowej;

< z ogólnikowych twierdzeń inwestora (np. "przebieg gazociągu jest wyznaczony na podstawie szeregu uwarunkowań techniczno-ekonomicznych") uczyniły uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia zamiast je zweryfikować w ramach ważenia interesów stron postępowania;

< w rozstrzygnięciu: nieprecyzyjnie określiły inwestycję ("inwestycja polegająca na budowie nowej infrastruktury technicznej – sieci gazowej średniego ciśnienia o łącznej długości 55 m") i zakres ograniczenia prawa do nieruchomości (brak wskazania sposobu/wysokości/głębokości posadowienia przewodów i innych urządzeń), a nadto nie zobowiązały inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez zezwolenie na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia o łącznej długości 55 m na działce nr [...] obr. [...] Z..

Jak podnosi organ, przedmiotowe zamierzenie jest inwestycją celu publicznego zgodą z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie wyraził zgody na realizację inwestycji po terenie własnej nieruchomości, a wydanie decyzji poprzedziły prawidłowe rokowania zmierzające do dobrowolnego wydanie nieruchomości, celem realizacji tej inwestycji.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399 (dalej: u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei przepis art. 124 ust. 3 ustawy stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, mających charakter inwestycji celu publicznego. Finalnie, zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki.

Pierwsza, to charakter przedsięwzięcia, dla którego decyzja o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości ma być wydana. Dotyczyć ma ono zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Druga przesłanka, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Trzecią z przesłanek, jest brak zgody na taką inwestycję udzieloną przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, po której inwestycja ma być przeprowadzona, poprzedzona rokowaniami, które nie doprowadziły do porozumienia w sprawie dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości na dokonanie tych robót.

Zdaniem Sądu wszystkie ww. przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Planowana inwestycja dotyczy przeprowadzenia na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu. Zarzuty skargi zmierzające do kwestionowania tego, czy jest to inwestycja celu publicznego o tyle nie maja znaczenia, że art. 124 u.g.n. nie wymaga takich ustaleń. Byłyby one konieczne, gdyby dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązywał plan miejscowy i konieczne byłoby uprzednie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na marginesie można tylko wskazać, że gazociąg średniego ciśnienia nie jest przyłączem, a zatem ze swej natury nie zaspakaja interesów indywidualnych, lecz co najmniej lokalne.

Inwestycja jest także zgodna z planem miejscowym, co zostało szeroko omówione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a argumenty te Sąd w całości podziela.

Niewątpliwe także przeprowadzone zostały nieskuteczne rokowania z właścicielem nieruchomości, który nie wyraził zgody na posadowienie urządzeń w postaci gazociągu średniego ciśnienia na swojej nieruchomości.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest treść rozstrzygnięcia zawarta w jej pkt. 2.

Zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n., właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z przebudową, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio.

W pkt. 2 organu I Instancji (utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją) organ orzekł, że ograniczenie sposobu korzystania polega w szczególności na dostępie do nieruchomości na czas wykonania prac związanych z budową sieci gazowej średniego ciśnienia; wstępie na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, naprawą, remontem, modernizacją, wymianą oraz usuwaniem awarii ww. sieci na części nieruchomości niezbędnej do wykonania tych czynności.

Tymczasem przepis art. 124 ust. 6 u.g.n. wskazuje tylko na to, że w ramach decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. właściciel wywłaszczonej w tym trybie nieruchomości jest obowiązany udostępniać nieruchomość jedynie w zakresie w jakim istnieje konieczność przebudowy, konserwacji oraz usunięcia awarii.

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować przymusem jej wykonania (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność precyzyjnego rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie by było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji.

W szczególności niedopuszczalne jest użyte przez organ określenie: "na części nieruchomości niezbędnej do wykonania tych czynności.", bo w istocie rzeczy zupełnie nie określono o jaką część nieruchomości może chodzić, co oznacza, że nie oznaczono zakresu ograniczenia prawa.

Dalej wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera również odrębną podstawę prawną ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości tj. art. 124b, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Przepis art. 124b u.g.n. nie był jednak podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, a przynajmniej nic takiego nie wynika ani z akt sprawy, ani z uzasadnień decyzji organów obu instancji. W ogólności wskazać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 decyzji w ogóle nie zostało uzasadnione.

Wobec powyższego, ponownie prowadząc postepowanie organ II Instancji będzie zobowiązany wskazać, z jakiego powodu w decyzji orzeczono jak w pkt. 2 i czy w ogóle takie rozstrzygnięcie jest w sprawie dopuszczalne.

Sąd doszedł do przekonania, że bez naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania, kwestię tę może załatwić we własnym zakresie organ II Instancji.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).