IV SA/Po 667/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-15	
Data wpływu	2022-10-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Monika Świerczak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II OSK 683/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania R. S. od decyzji Starosty N. z 24 maja 2022 r. (znak: [...]) odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno- budowlanym i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek E - wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...], obręb P., gm. N. ,, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

25 marca 2022 r. R. S., złożyła w Starostwie Powiatowym w N. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek E na dz. nr ew. [...], obręb P., gm. N. . Do wniosku dołączono m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, decyzję Burmistrza N. nr [...] z 2 października 2012 r. (znak: [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością zlokalizowania garażu w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (ozn. E), na części działki o nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina N. - dalej "decyzja o warunkach zabudowy".

Postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. organ I instancji, działając w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane" lun "P.b.", nałożył na wnioskodawcę obowiązek dostarczenia uprawomocnionej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującą wyłącznie tą część przedmiotowej działki, która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wyjaśniono, że "przedłożona decyzja Burmistrza N. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 02.10.2012 r. obejmuje bowiem całość działki, w tym część objętą obecnie obowiązującym planem miejscowym (wydzielony teren pod planowaną obwodnicę) i w związku z powyższym dla pozostałej części działki należy przedłożyć nową decyzję o warunkach zabudowy obejmującą wyłącznie teren nieobjęty ww. planem miejscowym", tj. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta N. oraz wiaduktu wraz z aktywizacją gospodarcza dla terenów między ulicą [...], a ulicą [...] - część A (Dz. Urz. Woj. [...]. z 14 marca 2018 r., poz. [...]) - dalej "plan miejscowy".

Pismem z 25 kwietnia 2022 r. R. S. wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy załączona do wniosku o pozwolenie na budowę jest ostateczna i wykonalna. Podkreśliła, że jako właściciel działki i inwestor nie składała wniosku o zmianę wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Podniosła, że decyzje o warunkach zabudowy mają co do zasady charakter bezterminowy. Do wygaśnięcia warunków zabudowy może dojść jedynie poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego lub po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że plan miejscowy swym zasięgiem obejmuje część działki nr [...], jednak Burmistrz N. nie wydał żadnej decyzji unieważniającej wydaną wcześniej decyzję o warunkach zabudowy. Jednocześnie powołała się na pismo Burmistrza N. z 14 marca 2022 r. (znak: [...]), w którym wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z 2 października 2012 r. wydana dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością zlokalizowania garażu w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina N. nie straciła ważności na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 20 października 2021 r. W ocenie R. S. żądanie określone w postanowieniu Starosty N. jest bezpodstawne.

Decyzją z 24 maja 2022 r. Nr [...] Burmistrz N. orzekł o wygaśnięciu decyzji Burmistrza N. o warunkach zabudowy z dnia 2 października 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uchwalenie planu miejscowego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 lutego 2018 r. przeznaczającego część działki pod teren drogi publicznej wyklucza realizację inwestycji mieszkaniowej na terenie, który nie jest objęty planem miejscowym, a dla którego wydano uprzednio decyzję o warunkach zabudowy.

Decyzją z 24 maja 2022 r. (znak: [...]) Starosta N. , działając na podstawie art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno- budowlanym i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek E - wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...], obręb P., gm. N. .

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ponieważ w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu obszar obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje teren większy, niż w załączniku graficznym przedłożonej decyzji Burmistrza N. o warunkach zabudowy nr [...] (z dnia 02.10.2012 r.), zażądano od wnioskodawcy przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej zmniejszony teren wydzielonej działki pod projektowany budynek E." Z uwagi na niespełnienie powyższego warunku przez inwestora, organ I instancji wydał decyzję odmawiająca pozwolenia na budowę.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła R. S..

Pismem z 20 lipca 2022 r. Wojewoda zwrócił się do Burmistrza N. z prośbą o udzielenie informacji, czy decyzja wygaszająca jest ostateczna, a także o przesłanie wszelkich informacji dotyczących działki nr [...], w tym czy jest objęta ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (jakiego i w jakim zakresie - potwierdzone wyrysem), a także jednoznacznego wskazania, czy nieruchomość ta znajduje się w strefie 10-krotności wysokości elektrowni wiatrowej.

W dniu 29 lipca 2022 r. wpłynęło pismo Burmistrza N. , w którym poinformowano, że decyzja wygaszająca nie jest ostateczna, bowiem R. S. złożyła od niej odwołanie. Jednocześnie wyjaśniono, że działka inwestycyjna nr [...] w P. objęta jest częściowo planem miejscowym z dnia 26 lutego 2018 r., a częściowo uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] - część A (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 9 czerwca 2022 r., poz. [...]), której przeznaczenie to teren drogi publicznej- klasy głównej oraz napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV, natomiast dla pozostałej części działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podano, że działka znajduje się w strefie 10-krotności wysokości elektrowni wiatrowej.

Wojewoda, decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r wskazaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję Starosty N.

W pierwszej kolejności wskazano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi. Katalog czynności, jakie musi podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę został uregulowany w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Zgodnie ze wskazanym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrujący wniosek w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdzi występowanie nieprawidłowości w którymś z powyżej wymienionych aspektów, to w drodze postanowienia nakłada na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wyznaczając jednocześnie termin na dokonanie tej czynności. Natomiast w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Jak bowiem stanowi art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zatem stwierdzić, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z podpisanym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badane jest również zaprojektowanie inwestycji w sposób odpowiadający przepisom techniczno-budowlanym. Tym samym, zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące.

W ocenie Wojewody z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Przepis ten jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, przy czym hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące.

Następnie wskazano, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 tj.) - dalej "upzp" organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednak wskazane wcześniej unormowanie stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie cytowanego wyżej przepisu. W orzecznictwie jednoznacznie jest wskazywane, że jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie (wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., II OSK 3401/18, wyrok NSA z 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16).

Wojewoda wyjaśnił, że część działki inwestycyjnej nr [...] objęta została ustaleniami Uchwały nr [...] z dnia 26 lutego 2018 r. Rady Miejskiej w N. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta N. oraz wiaduktu wraz z aktywizacją gospodarczą dla terenów pomiędzy ulicą [...] i ulicą [...] - część A (Dz. Urz. Woj. [...]. z 14 marca 2018 r., poz. [...]) - dalej "plan miejscowy". Zgodnie z § 25 planu miejscowego wszedł on wżycie po upływie 14 dni od daty jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, tj. 29 marca 2018 r. Z załącznika graficznego, stanowiącego integralną część planu miejscowego wynika, że część działki inwestycyjnej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 6KDG (teren przeznaczony pod komunikację dróg publicznych). Istotne jest to, że po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, że obszar obowiązywania planu miejscowego pokrywa się z częścią działki objętej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy ozn. E. Co prawda z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część działki objęta ustaleniami planu miejscowego przeznaczona jest pod powierzchnię biologicznie czynną, jednak istotne jest, że jej przeznaczenie odbiega od tego ustalonego w planie miejscowym.

Organ odwoławczy zauważył, że w omawianej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wygaszona decyzją wygaszającą wydaną 24 maja 2022 r., która do dnia dzisiejszego nie jest ostateczna. Zauważyć warto, że w pouczeniu decyzji o warunkach zabudowy wskazane jest, że stwierdza się wygaszenie decyzji w przypadku, gdy dla terenu objętego decyzją uchwalony został plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba, że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Wyjaśniono również, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że treść planu miejscowego, w tym zawarte w nim zakazy, uwarunkowane być mogą wieloma okolicznościami i nie zawsze stanowią tylko wynik wyważenia interesów właścicieli nieruchomości w kontekście władztwa planistycznego. Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają zakres obowiązywania ograniczony pod względem terytorialnym i przedmiotowym, co oznacza, że mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej niezespolonej i jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zdaniem Wojewody konieczność badania zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Z powyższego przepisu wynika także pierwszeństwo planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, przy czym hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Wobec tego słusznie Starosta N. uznał, że inwestor winien legitymować się decyzją o warunkach zabudowy obejmującą wyłącznie teren nieobjęty planem miejscowym. Tym samym postanowienie organu I instancji z 14 kwietnia 2022 r. uznać należy za zasadne, a wobec niewywiązania się z obowiązku nim nałożonego konieczne było wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę.

Wojewoda uznał za słuszny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a także stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji Starosty N. jest lakonicznie. Faktycznie, w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i zrozumiały przesłanek, którymi się kierował i przepisów prawa, mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym, w sprawie organ naruszył zasadę określoną w art. 11 k.p.a., tj. zasadę przekonywania. Niemniej jednak naruszenia te zostały konwalidowane niniejszym rozstrzygnięciem, w którym organ II instancji wyjaśnił przesłanki leżące u podstaw decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Analiza materiału dowodowego nie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 104 § 1 i 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu R. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. , a także zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Przedmiotowej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 35 ust. 1 ustawy. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno - budowlanym i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek E- wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. o nr ew. [...]/12, obręb P., gm. N. , pomimo tego, że skarżąca legitymuje się kompletem dokumentacji projektowej w tym również prawomocną i ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

2) art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 2 października 2012 r. ustalająca warunki zabudowy została wygaszona decyzją z dnia 24 maja 2022 r., w momencie w którym decyzja wygaszającą nie była prawomocna, albowiem od decyzji zostało wniesione przez skarżącą odwołanie oraz poprzez uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wydzielonego terenu pod planowaną obwodnicę) są na tyle "inne", iż nie dadzą się pogodzić z ww. prawomocną i ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr [...], a tym samym poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do wygaszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 6 k.p.a poprzez niedziałanie organu na podstawie przepisów prawa i niezastosowanie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przewidzianej w nim instytucji zawieszenia postępowania w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji niebezpieczeństwa wystąpienia sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu, a ewentualną decyzją o warunkach zabudowy;

2) art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym interesem tym w niniejszej sprawie jest pogodzenie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i postanowień decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 13 § 1,2 k.p.a. gdzie co prawda zawarcie ugody było niemożliwe, ale pogodzenie rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wydzielonego terenu pod planowaną obwodnicę) z zapisami zawartymi w ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 2 października 2012 r., a tym samym wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku E już tak;

4) art. 162 § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 2 października 2012 r. wcale nie stała się bezprzedmiotowa, brak było normy nakazującej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, bo nie stanowił jej art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też nie wymagał tego interes stron i społeczny;

5) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty N. .

III. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo - zachodniej części miasta N. wraz z aktywizacją gospodarczą dla terenów między ulica [...] a ulicą [...] - część A nie dają się pogodzić z regulacjami ostatecznej i wykonalnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia nr [...] z dnia 2 października 2012 r w sytuacji gdy w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżono w pkt. h, że "na załączniku graficznym oznaczono orientacyjne linie ewentualnego podziału przedmiotowej działki", a tym samym uznać należy, że możliwa jest ich modyfikacja zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty N. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek E - wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...], obręb P., gm. N. .

Z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. organ I instancji, działając w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia uprawomocnionej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującą wyłącznie tą część przedmiotowej działki, która nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej obwodnicy południowo-zachodniej miasta N. oraz wiaduktu wraz z aktywizacją gospodarcza dla terenów między ulicą [...], a ulicą [...] - część A (Dz. Urz. Woj. [...]. z 14 marca 2018 r., poz. [...]). Przedłożona bowiem decyzja Burmistrza N. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 02.10.2012 r. obejmuje całość działki nr ew. [...], w tym część objętą obecnie obowiązującym planem miejscowym. Dlatego też organ zażądał przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej zmniejszony teren wydzielonej działki pod projektowany budynek E.

Skarżąca do powyższego postanowienia się nie zastosowała. Pismem z 25 kwietnia 2022 r. R. S. wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy załączona do wniosku o pozwolenie na budowę jest ostateczna i wykonalna. Podkreśliła, że plan miejscowy swym zasięgiem obejmuje część działki nr [...], jednak Burmistrz N. nie wydał żadnej decyzji unieważniającej wydaną wcześniej decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej żądanie określone w postanowieniu Starosty N. jest bezpodstawne.

Na uwagę zasługuje fakt, iż decyzją z 24 maja 2022 r. Nr [...] Burmistrz N. orzekł o wygaśnięciu decyzji Burmistrza N. o warunkach zabudowy z dnia 2 października 2012 r. nr [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd NSA, zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (warunków zabudowy) określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r.,sygn. akt II OSK 1159/19, LEX nr 3331089).

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. - pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, a z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie (wyroki NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3401/18 i z 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16, LEX nr 2443923).

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się obowiązywanie zasady prymatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad decyzją o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16, CBOSA). Znajduje ona wyraz przede wszystkim w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. W świetle tego przepisu decyzja o warunkach zabudowy może być punktem odniesienia dla projektu budowlanego tylko "w przypadku braku miejscowego planu". Przejawem wspomnianej zasady jest też art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakazujący organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdzić jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji. Ten ostatni przepis ma jednak drugorzędne znaczenie, bowiem "gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2017 r., II SA/Ol 1395/16, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1207/09, CBOSA).

W konsekwencji nie ma podstaw do zawieszenia postepowania do czasu rozpoznania przez SKO odwołania od decyzji Burmistrza N. wygaszającej decyzję o warunkach zabudowy nr [...]. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowi bowiem podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (wyrok NSA z 27.11.2017 r., sygn. akt II OSK 445/16, LEX nr 2443923).

Co do zarzutu skargi jakoby organ winien samodzielnie pogodzić ustalenia planu miejscowego z decyzją o warunkach zabudowy, należy wskazać, że organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może samodzielnie zmodyfikować decyzji o warunkach zabudowy i dostosować jej do zapisów Planu miejscowego, jak życzyłaby sobie tego skarżąca.

Zdaniem Sądu, w obecnej sytuacji inwestor winien legitymować się nową decyzją o warunkach zabudowy obejmującą wyłącznie teren nieobjęty planem miejscowym. Tym samym postanowienie organu I instancji z 14 kwietnia 2022 r. uznać należy za zasadne, a wobec niewywiązania się z obowiązku nim nałożonego konieczne było wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę.

W świetle art. 35 ust. 3 p.b. nie ulega wątpliwości, że w razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ nie ma innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną. W tym względzie ustawodawca nie pozostawił organowi swobody działania. Przy czym, dla oceny prawidłowości wydanej decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o omawianą regulację istotne jest nie tylko stwierdzenie, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków bądź wykonał je w sposób nieprawidłowy, ale także to, czy w okolicznościach danej sprawy zasadnym było skorzystanie z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 p.b.

Reasumując, stwierdzić należy, iż zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane z pełnym zachowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy stosownie do przewidzianej w ustawie procedury, przy jednoczesnym zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.