Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 października 2011 r., nr [...].

Decyzją z dnia 7 października 2011 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Prezydent Miasta odmówił S. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że S. D. wystąpiła o przyznanie przedmiotowego świadczenia z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad babcią – Z. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Wnioskodawczyni nie pozostaje w zatrudnieniu, nie jest także zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Z. S. ma trzech synów, którzy złożyli oświadczenia, że nie mogą sprawować opieki nad matką, gdyż pracują zawodowo lub mieszkają w innej miejscowości.

W oparciu o przepisy powołane w podstawie prawnej organ uznał, że uprawnienie strony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią "wyprzedzane" jest przez analogiczne uprawnienia osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszym stopniu, tj. dzieci Z. S.

S. D. w odwołaniu od powyższej decyzji podała, że opiekuje się babcią i wychowuje 17 miesięcznego syna. Synowie Z. S. nie mogą się nią opiekować, gdyż dwóch z nich mieszka w innym mieście, a syn mieszkający z matką pracuje zawodowo; rezygnując z pracy i pobierając świadczenie pielęgnacyjne nie będzie w stanie utrzymać rodziny i mieszkania.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wskazano art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 3 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi nastąpić w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 października 2011 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji art. 17, dokonanej przywołaną wyżej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r.

W pierwszej kolejności osobami uprawnionymi do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, są rodzice, osoby zobowiązane na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do alimentacji takiej osoby oraz opiekunowie faktyczni dziecka. Dopiero "fizyczny" brak ww. osób bądź też niemożność sprawowania przez którąkolwiek ze wskazanych kategorii osób stałej lub długotrwałej opieki nad daną osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, dopuszcza możliwość uzyskania omawianego uprawnienia przez inną, aniżeli spokrewniona w pierwszym stopniu, osobę zobowiązaną do alimentacji. Brak możliwości sprawowania opieki przez osobę należącą do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji i spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą, nad którą sprawowana ma być opieka, winien być rozumiany jako splot obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osobie tej sprawowanie opieki. Ocena wystąpienia braku możliwości sprawowania opieki musi być każdorazowo - zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego - dokonywana przez organ rozpoznający konkretną sprawę, przy czym należy przyjąć, że ocena taka winna dotyczyć okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną sprawowanie przez te osoby opieki nad krewnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie nie można przyjąć, iż fakt zatrudnienia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą stałej opieki wyłącza możliwość sprawowania przez te osoby opieki nad chorym członkiem rodziny.

Z. S. ma trzech synów, którzy są zobowiązani do jej alimentacji w pierwszej kolejności. W tej sytuacji aby S. D. mogła uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, spełniona musiałaby zostać przesłanka braku możliwości sprawowania opieki nad wskazaną osobą przez któregokolwiek z synów Z. S.

W ocenie organu odwoławczego pozostawanie w zatrudnieniu przez osobę zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności nie może być ocenione jako obiektywna okoliczność braku możliwości sprawowania opieki. Decyzja o podjęciu bądź rezygnacji z zatrudnienia przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji osoby wymagającej opieki jest działaniem zależnym wyłącznie od woli tej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne już z samej nazwy przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem w przypadku stwierdzenia faktu braku (odmowy) rezygnacji z zatrudnienia choćby jednej z osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności (czyli w istocie braku istnienia obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności), prawo do świadczenia nie może zostać "przeniesione" na osobę spokrewnioną, a obciążoną tym obowiązkiem w dalszej kolejności, gdyż cały czas potencjalnie przysługuje osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu, która "pozostaje w zatrudnieniu/nie rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki".

Jakkolwiek A. S. i K. S. nie są w stanie sprawować stałej lub długotrwałej opieki nad matką - obaj mieszkają w znacznej odległości, uniemożliwiającej im należyte sprawowanie takiej opieki, to w przypadku M. S. tego typu okoliczność nie zachodzi, gdyż zamieszkuje on wraz z matką Z. S. Z materiału dowodowego nie wynika także, by w jego przypadku zachodziły jakiekolwiek obiektywne okoliczności uniemożliwiające mu sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nad matką. Podnoszone w odwołaniu argumenty natury ekonomicznej nie mogą zostać uznane za obiektywne powody uniemożliwiające synowi wykonywanie opieki nad matką.

S. D. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na fakt, że zobowiązany w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad swoją matką M. S. zrzeka się opieki nad nią, a Z. S. nie chce by zajmował się nią syn M. S., z którym pozostaje w konflikcie. Skarżąca podkreśliła, że opiekę nad babcią wykonuje od dłuższego czasu i obie są ze sobą bardzo związane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) - dalej zwanym K.r.o. Stosownie do art. 128 K.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie z art. 617 § 1 K.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

W niniejszej sprawie pozostaje niesporne, że Z. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 24 sierpnia 2011 r. wydane zostało na stałe przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. i stanowi, że Z. S. wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Dwóch z trzech synów Z. S. mieszka w innych miejscowościach, co uniemożliwia im sprawowanie stałej opieki nad matką. Natomiast M. S., który z nią zamieszkuje, pracuje. Wnioskująca S. D. jest wnuczką Z. S. i posiada jedno dziecko.

W świetle cytowanego art. 17 ust. 1a ustawy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej wnuczki może nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że żaden z synów Z. S. nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką. Wnuczka, jako krewna w linii prostej, ma obowiązek alimentacyjny wobec babci gdy nie ma dzieci babci lub dzieci te nie są w stanie dopełnić swego obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. W taki sam sposób – przy braku dzieci lub braku możliwości sprawowania przez nich opieki nad matką otwiera się uprawnienie wnuczki do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji sprawowania faktycznej opieki nad babcią wymagającą opieki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/10, dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl).

Organy obu instancji ustalając stan faktyczny sprawy nie zbadały prawidłowo przesłanek wynikających z treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Organy przyjęły, że wskazywany powód braku możliwości sprawowania opieki nad matką przez M. S. - zatrudnienie - nie jest okolicznością obiektywną uniemożliwiającą sprawowanie opieki, co stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określają, w jakich przypadkach należy przyjąć, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Niewątpliwe jest, że przez niemożność sprawowania opieki należy rozumieć okoliczności o charakterze obiektywnym, np. stan zdrowia uniemożliwiający sprawowanie opieki . Jednakże przepis art. 17 ust. 1a ustawy nie wyklucza jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 604/11, baza LEX nr 1095646, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/10, baza LEX nr 852469).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 931/10 (dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia, "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby gdyby innych członków rodziny nie było. Inna interpretacja – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – pozostawałaby w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, które doprowadziły do wydania orzeczeń w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego przez Trybunał Konstytucyjny, w szczególności wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 czy też postanowienia sygnalizacyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. S 1/10.

Uwzględniając powyższe rozważania należało stwierdzić, iż przepis art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej interpretacji art. 17 ust. 1a ustawy. Ponadto decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem decyzji organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim nie ustaliły stanu faktycznego pod kątem szeroko rozumianej sytuacji M. S. poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż pozostawanie przez niego w zatrudnieniu – niejako co do zasady- nie jest przesłanką dającą podstawy do uzyskania przedmiotowego świadczenia przez skarżącą. Nie ustalono także w sposób niewątpliwy, kto faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną Z. S. i czy opiekę tę sprawuje skarżąca.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1a ) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.