Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 3 marca 2026 r. nr 9010-2026-000311 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sejnach z dnia 17 listopada 2025 r. nr 0196-2025-004929; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącej D. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z 3 marca 2026 r. nr 9010-2026-000311 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sejnach z 17 listopada 2025 r. nr 0196-2025-004929 w sprawie wniosku D. S. (dalej również jako: "skarżąca") o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 r.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła w dniu 6 kwietnia 2023 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2023, w którym ubiegała się o przyznanie płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej do powierzchni 23,19 ha, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych do powierzchni 3,01 ha, płatności związanej z produkcją do zwierząt gatunku bydło domowe - szt. 20, płatności związanej z produkcją do zwierząt gatunku bydło domowe - do krów szt. 8, płatności do ekoschematu: rolnictwo węgłowe i zarządzanie składnikami odżywczymi w formie praktyki wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin do powierzchni 1,85 ha, w formie praktyki stosowania płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo do powierzchni ekoschematu: dobrostan zwierząt; dobrostan krów mlecznych: zwierzęta utrzymywane w budynkach/pomieszczeniach na uwięzi: wypas oraz uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 6,14 ha.

W dniu 6 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła zmianę do wniosku, w której zwiększyła powierzchnię praktyki stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo do 14,95 ha.

W dniu 9 kwietnia 2024 r. skarżąca złożyła do Biura Powiatowego ARiMR

w Sejnach kopię aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z 5 lipca 2016 r., informacji o zarejestrowanym testamencie notarialnym i postanowienia Sądu Okręgowego w Suwałkach I Wydział Cywilny z 22 marca 2024 r. (sygn. akt [...]).

Mając na uwadze powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sejnach (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") w dniu 29 kwietnia 2024 r. wydał postanowienie nr 0196-00000026899/24 o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej: "Dyrektor POR ARiMR") postanowieniem z 29 maja 2024 r.

nr 9010-00000001093/24 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 października 2025 r. sygn. akt I SA/Bk 246/24 oddalił skargę strony skarżącej na ww. postanowienie Dyrektora POR ARiMR.

Postanowieniem z 16 października 2025 r. nr 0196-00000071872/25 Kierownik BP ARiMR podjął zawieszone z urzędu postępowanie.

Decyzją z 17 listopada 2025 r. nr 0196-2025-004929 Kierownik BP ARiMR odmówił skarżącej przyznania podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, wsparcia dochodów związanego z produkcją do roślin pastewnych, uzupełniającej płatności podstawowej nakładając jednocześnie sankcję, odmówił płatności do ekoschematu: rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi w formie praktyki: wymieszanie obornika z glebą na gruntach ornych w ciągu 12 godzin, stosowanie płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo oraz przyznał wsparcie dochodów związanego z produkcją do krów - 8 szt., wsparcie dochodów związanego z produkcją do bydła - do 20 szt., płatności do dobrostanu zwierząt wariantu: wypas zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor POR ARiMR decyzją z 3 marca 2026 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że Warunki i tryb udzielania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego regulują między innymi przepisy ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r., poz. 1741, zwanej dalej: "ustawą o Planie Strategicznym").

Dyrektor POR ARiMR ustalił, że skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności do działek ewidencyjnych o identyfikatorach nr [...], do których nie posiadała na dzień 31 maja 2023 r. tytułu prawnego w związku z czym nie spełniła warunku art. 22 ustawy o Planie Strategicznym.

Dla ustalenia prawa do przyznania płatności za istotne organ II instancji uznał zgromadzone w toku postępowania dokumenty:

• kopię testamentu zawartego w formie aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z 5 lipca 2016 r., z którego wynika, że G. A. powołał do całości spadku siostrę- D. S.,

• informację o zarejestrowanym testamencie notarialnym z Krajowej Rady Notarialnej,

• postanowienie Sądu Rejonowego w Augustowie V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Sejnach z 30 czerwca 2023 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po G. A. w którym sąd stwierdził, że nabycie spadku po G. A. na podstawie ustawy nabyły córka W. w 1/3 części, córka M. w 1/3 części, córka N. w 1/3 części,

• postanowienie Sądu Okręgowego w Suwałkach I wydział Cywilny z 20 grudnia

2023 r. (sygn. akt [...]) o oddaleniu apelacji skarżącej od postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Sejnach z 30 czerwca 2023 r. (sygn. akt [...]),

• postanowienie Sądu Okręgowego w Suwałkach I Wydział Cywilny z 22 marca

2024 r. (sygn. akt [...]) o wstrzymaniu wykonania postanowienia Sądu Okręgowego w Suwałkach z 20 grudnia 2023 r. w sprawie sygn., akt [...] oraz poprzedzającego te postanowienie postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Sejnach z 30 czerwca 2023 r. sygn. akt [...] do czasu ukończenia postępowania kasacyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że Sąd Rejonowy w Augustowie V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Sejnach po rozpoznaniu sprawy z wniosku Pani R. A. z udziałem W. A., M. A., N. A. i D. S. przy udziale Prokuratora Rejonowego w Sejnach o stwierdzenie nabycia spadku po G. A., postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. sygn. akt [...] stwierdził, że spadek na podstawie ustawy nabyły córki zmarłego w 1/3 części W., w 1/3 części M. oraz w 1/3 części N. W sprawie miało miejsce dziedziczenie ustawowe, a nie testamentowe.

Dyrektor POR ARiMR podniósł, że właściwy sąd w dniu 30 czerwca 2023 r. ustalił krąg spadkobierców po zmarłym G. A. W tych okolicznościach z chwilą nabycia spadku córki zmarłego stały się właścicielkami działek ewidencyjnych o identyfikatorach nr [...].

Następnie organ przytoczył treść art. 22 ustawy o Planie Strategicznym

i stwierdził, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do ww. działek, np. umowy dzierżawy, użyczenia bądź umowy ustnej zawartej z właścicielkami gruntów rolnych (córkami G. A.), ewentualnie ich przedstawicielem ustawowym.

Dyrektor POR ARiMR stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 22 ww. ustawy, gdyż sąd stwierdził dziedziczenie z mocy ustawy art. 931 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071, dalej: "k.c.")

i powołał pierwszą grupę spadkobierców ustawowych. Zdaniem organu wywodzenie tytułu prawnego przez skarżącą z art. 1021 k.c. w zw. z 752 k.c. jest nieprawidłowe. Podniósł, że nikt ze spadkobierców nie odrzucił spadku. Za bezzasadne uznał również twierdzenia pełnomocnika, że podstawą posiadania przez skarżąca tytułu prawnego jest prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia. Skarżąca złożyła wniosek we własnym imieniu (a nie w imieniu dzieci zmarłego brata), zatem organ odwoławczy stwierdził, że nie ma żadnych dowodów na poparcie uprawnienia i spełniania warunku art. 22 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutów powołanych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że powołane przez stronę skarżącą przepisy art. 922 k.c., art. 924 k.c. i art. 925 k.c. nie mogą prowadzić do odmiennej oceny, gdyż w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w Augustowie V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Sejnach sygn. akt. [...] skarżąca nie jest spadkobiercą po zmarłym G. A. Reasumując stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu skarżąca nie przedłożyła żadnego wiarygodnego dowodu na posiadanie tytułu prawnego do spornych działek objętych wnioskiem o płatność na rok 2023.

Z rozstrzygnięciem takim nie zgodziła się skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył decyzję organu odwoławczego w całości i zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego w postaci:

1. błędnej wykładni art. 22 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z 2 grudnia 2021 r. (Dz.U.UE.L.2021.435.1), zwanego dalej: "rozporządzeniem 2021/2115" poprzez przyjęcie, że posiadanie gruntów rolnych na podstawie tytułu prawnego oznacza zawsze obowiązek wykazania konkretnego tytułu prawnego do posiadania gruntów rolnych, pomimo że prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać posiadanie oparte na legalnych podstawach niezależnie od możliwości wykazania konkretnego tytułu prawnego;

2. błędnego zastosowania art. 22, w zw. z art. 25 ust. 1 i 2, w zw. z art. 27 ust. 1 i 2

w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy o Planie Strategicznym w zw. z art. art. 1021 k.c. per analogiam, w zw. z art. 752 k.c. w zw. z art. 922 k.c., art. 924 k.c. oraz art. 925 k.c. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiadała gruntów rolnych o pow. 20,26 ha na podstawie tytułu prawnego z powodu ustalenia przez sądy cywilne innego kręgu spadkobierców, prawomocnym postanowieniem w dniu 20 grudnia 2023 r., nabywających spadek w skład którego wchodzą te grunty pomimo że:

1) na dzień 31 maja 2023 r. skarżąca zarządzała spadkiem jako spadkobierca na podstawie testamentu co stanowi wystarczający tytuł prawny do posiadania gruntów rolnych;

2) posiadanie skarżącej z całą pewnością było legalne i nie naruszało na ww. dzień praw podmiotów trzecich;

II. w nawiązaniu do podniesionego zarzutu z pkt 1.1. petitum strona skarżąca wniosła o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania po skutecznym wniesieniu niniejszej skargi i wystąpienie na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, w przedmiocie następujących pytań prejudycjalnych:

1. Czy ramach wykładni art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115, w zw. z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia

2021 r. ustanowienie przez państwo członkowskie kryterium kwalifikowalności w ramach płatności bezpośrednich i pozostałych płatności dotyczących wsparcia dochodów polegające na wykazaniu tytułu prawnego do posiadania gruntów rolnych jest zgodne z ww. przepisami w przypadku jeżeli beneficjent nie jest w stanie wykazać tytułu prawnego, jednakże jego posiadanie jest zgodne z prawem krajowym i nie narusza praw podmiotów trzecich ?

2. Czy w ramach interpretacji ww. przepisów uznanie przez krajowy sąd powszechny, że beneficjent nie jest właścicielem gruntów rolnych, z datą wsteczną zgodnie z przepisami prawa krajowego, stanowi sytuację, w której beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności określonych w prawie krajowym polegających na wykazywaniu się tytułem prawnym do gruntów rolnych?

3. Czy w ramach wykładni ww. przepisów, posiadanie przez beneficjenta gruntów rolnych na podstawie testamentu, następnie uznanego za nieważny przez krajowy sąd powszechny z mocą wsteczną, stanowi sytuację, w której beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności określonych w prawie krajowym, polegających na wykazywaniu się tytułem prawnym do gruntów rolnych?

4. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzących na pytanie: pierwsze, drugie i trzecie: Czy w ramach rozpoznawania wniosku dotyczącego sytuacji takiego beneficjenta należy zastosować zasadę proporcjonalności określoną w art. 59 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r.?

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do uznania przez organ, że posiadanie skarżącej wynikające z wejścia w dysponowanie spadkiem po swoim zmarłym bracie na podstawie testamentu, a następnie orzeczenie przez sąd cywilny, że to spadkobiercy ustawowi nabyli spadek, nie jest oparte na tytule prawnym. Zdaniem pełnomocnika, pomimo braku stwierdzenia nabycia spadku w roku 2023 (roku wnioskowym) na jej rzecz, posiadanie skarżącej było legalne i sprowadza się do prawa zarządzania spadkiem jako potencjalnego spadkobiercy, co wynika z zacytowanych w odwołaniu przepisów kodeksu cywilnego. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi przytoczył wyrok TSUE z 26 marca 2026 r. sygn. akt C-434/24, zapadły na kanwie podobnego stanu faktycznego jak w przypadku sprawy skarżącej oraz wyrok NSA z 30 września 2025 r., sygn. akt I GSK 752/25.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że nie można opisanego w art. 22 ustawy o Planie strategicznym tytułu prawnego sprowadzać jedynie do prawa własności, dzierżawy czy też użyczenia, ale również do stanów konkludentnych opartych na podstawie prawnej, potwierdzającej legalność posiadania. Wskazał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca była jedynym spadkobiercą powołanym do spadku po swoim zmarłym bracie G. A. Spadkobierca powołany do spadku, po otwarciu spadku, ma prawo do zarządzania majątkiem spadkowym, niezależnie od kwestii stwierdzenia nabycia spadku. W przypadku jeżeli dochodzi do zmiany w kręgu spadkobierców, to działania takiego spadkobiercy są prawnie uznawane jako prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia. Tego typu spadkodawca może podejmować czynności prawne, faktyczne i urzędowe. Jest to wystarczająca podstawa do uznania, że mamy do czynienia z posiadaniem opartym na tytule prawnym, ponieważ wynika to wprost z ww. przepisów kodeksu cywilnego.

Mając powyższe zarzuty na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz

o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sąd postanowił oddalić wniosek skarżącej o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór koncentruje się na tym, czy organ prawidłowo odmówił skarżącej wnioskowanych płatności na 2023 rok, a następnie, w konsekwencji, nałożył na nią kary administracyjne. Przyczyną takiego działania organu było przyjęcie, że w dacie 31 maja 2023 r. skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do gruntów, do których chciała uzyskać płatności rolne. Podstawowym zagadnieniem w sprawie pozostaje sposób rozumienia i stosowania art. 22 ustawy o Planie Strategicznym.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że celem płatności rolnych jest stabilizacja dochodów gospodarstw oraz zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego. W ramach Wspólnej Polityki Rolnej fundusze mają wspierać zrównoważony rozwój, ochronę środowiska, dobrostan zwierząt oraz zachęcać młodych rolników do przejmowania i prowadzenia gospodarstw. Realizacja celów polityki unijnej oznacza więc, że zasadą jest przyznawanie płatności do wszystkich użytkowanych rolniczo gruntów, a więc finansowanie rzeczywiście prowadzonej działalności rolniczej.

Dalsze rozważania warto rozpocząć od wskazania celu, jaki przyświecał ustawodawcy unijnemu, który zdecydował się na wprowadzenie wymogu posiadania na podstawie tytułu prawnego. Należy zauważyć, że na gruncie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (poprzedzającej ustawę o Planie Strategicznym) w art. 18 ust. 4 wprowadzono warunek posiadania przez rolnika ubiegającego się o płatności tytułu prawnego do zadeklarowanych do płatności działek rolnych będących publicznymi działkami rolnymi, a więc stanowiącymi własność Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej. Wymóg taki nie dotyczył natomiast działek należących do podmiotów prywatnych. Wystarczające było, aby działki te stanowiły przedmiot posiadania. Przyjmowano jako zasadę, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą.

W ustawie o płatnościach występowała więc różnica między działkami publicznymi i prywatnymi w kontekście przyznawania płatności. Warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było jedynie ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było (i jest nadal) legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich. Poprzez wprowadzenie w ustawie o Planie strategicznym – która weszła w życie 15 marca 2023 r. - przepisu art. 22 - doszło do zaostrzenia wymagań w stosunku do działek prywatnych, co okazało się prawnie relewantne w działaniach organu w niniejszej sprawie. Obecnie rolnik musi legitymować się tytułem prawnym. Przywoływany art. 22 ustawy stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.

Od 15 marca 2023 r. otrzymanie płatności w odniesieniu do wszystkich działek jest więc warunkowane posiadaniem na podstawie tytułu prawnego.

Ustawodawca nie wskazał natomiast, jak należy rozumieć posiadanie na podstawie tytułu prawnego. Zazwyczaj przyjmuje się, że przez to pojęcie należy rozumieć np. zawartą z właścicielem umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 22 ustawy o Planie strategicznym nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek (wyrok z 30 września 2025, sygn. akt I GSK 752/25). Należy przyjąć, że pojęcie "posiadania na podstawie tytułu prawnego" przez podmioty prywatne w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje w fazie kształtowania.

Wyjaśniając to pojęcie warto sięgnąć do uzasadnienia projektu zmiany art. 18 ust. 4 wprowadzonej ustawą z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Zwrócono w nim uwagę, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Wskazano, że odnotowywane są również przypadki odmowy wydania nieruchomości po rozwiązanych umowach dzierżawy. Podkreślono przy tym, że ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym, projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. (...) W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna miała na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wskazywano również, że konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu.

Z kolei w uzasadnieniu projektu ustawy o Planie strategicznym wskazano:

"W projektowanym art. 22 rozstrzyga się kwestię przyznania pomocy posiadaczowi. Jednym z warunków przyznania wsparcia po 2022 r. będzie, analogicznie jak w obecnym systemie, wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115). Niemniej jednak prawo UE nie definiuje pojęcia "w dyspozycji". Nie określa też charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego dany obszar jest użytkowany przez rolnika (pozostaje w jego dyspozycji). W związku z powyższym przyjęto, że pojęcie "w dyspozycji" należy odczytywać jako tożsame z posiadaniem i zaproponowano przyjęcie dotychczasowego rozwiązania, zgodnie z którym grunty rolne muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. ostateczną datą na dokonanie zmian we wniosku o przyznanie pomocy). Jednocześnie w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 Land Berlin dodano w tym przepisie obowiązek posiadania tytułu prawnego do gruntów, do których mają zostać przyznane płatności. W przedmiotowym wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że dysponowanie (posiadanie) gruntem powinno być zgodne z prawem danego państwa członkowskiego, a więc powinno odbywać się na podstawie tytułu prawnego".

W powołanym wyroku z 17 grudnia 2020 r. w sprawie Land Berlin, sygn. C-216/19, który stanowił przyczynek do wprowadzenia art. 22 w ustawie o Planie strategicznym, Trybunał rozważał m.in. zagadnienie: Czy »kwalifikujący się hektar« jest w dyspozycji jego właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013, jeżeli żadnej osobie trzeciej nie przysługuje prawo użytkowania tego »kwalifikującego się hektara«, w szczególności prawo użytkowania pochodzące od właściciela, czy też obszar ten jest w dyspozycji osoby trzeciej lub nie jest w niczyjej dyspozycji, jeżeli osoba trzecia bez prawa użytkowania faktycznie wykorzystuje rolniczo ten obszar? Doszedł do wniosku, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu. Analizując tę kwestię Trybunał zauważył, że ani art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, ani żaden inny przepis prawa Unii nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód prawa użytkowania na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w dyspozycji wnioskodawcy. Potwierdził też przysługujący państwom członkowskim zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C-375/08, EU:C:2010:365, pkt 82, 86). Wskazano ponadto, że Państwa członkowskie mają prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są 'w [...] dyspozycji' rolnika, który składa ten wniosek, w rozumieniu tego przepisu. (...) W przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, jak miało to miejsce w sprawie przed sądem krajowym, domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje jednak podważone.

Zatem Trybunał z jednej strony akceptuje regulacje państw członkowskich, przyznając im pewien zakres swobody. Z drugiej jednak zwraca uwagę na zasadę proporcjonalności; dostrzega też potrzebę domniemania, że płatność przysługuje rolnikowi, który składa wniosek a w przypadku dwóch lub więcej wniosków konkurencyjnych - nakazuje przyznać pierwszeństwo właścicielowi.

Wprowadzenie do ustawy o Planie Strategicznym przepisu art. 22 należy więc również rozumieć jako służące zasadniczo ochronie własności i mające zapobiegać nadużyciom, w tym składaniu wniosków przez podmioty nie mające jakichkolwiek praw do działek. Ma on przeciwdziałać sytuacjom, gdy więcej niż jedna osoba wnioskuje o płatności do tych samych gruntów i wykazuje fakt rolniczego wykorzystywania tych gruntów, jak też sytuacjom uzyskania płatności przez osoby, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Rozwiązanie zaproponowane tym przepisem pozwala w sposób możliwie prosty rozstrzygnąć, komu przyznać prawo do płatności (ograniczać obowiązki administracyjne państw członkowskich).

Trybunał zdaje się więc dostrzegać występowanie też takich sytuacji, gdzie nie występuje konflikt, a jedyną osobą, która wnioskuje o płatności, jest ta, która użytkuje grunty, a ponadto nie miało miejsce wejście w posiadanie wbrew woli podmiotu, do którego grunty należą. W takich sytuacjach, mając na uwadze cel wprowadzenia płatności rolnych jak i przepisu stawiającego wymóg posiadania na podstawie tytułu prawnego, należy badać, czy ścisłe stosowanie art. 22 ustawy o Planie strategicznym nie narusza zasady proporcjonalności. Należy też przyjąć dopuszczalność domniemania, że w przypadku złożenia jednego wniosku co do gruntów, że pochodzi on od podmiotu, w którego są one dyspozycji.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że realizacja celów Unii Europejskiej wymaga przede wszystkim ustalenia, że na działkach, do których dany podmiot ubiega się o dofinansowanie jest prowadzona działalność rolnicza. Wprowadzony wymóg "posiadania na podstawie tytułu prawnego" ma na celu jedynie zapobiegnięcie nieprawidłowościom typu: tworzenie sztucznych warunków, ubieganie się o płatności do gruntów przez podmioty nieuprawnione, bezprawnie wchodzące w posiadanie. Wymóg ten jest niewątpliwie istotny, bo jego celem jest ograniczenie obowiązków administracyjnych. Należy jednak mieć na uwadze, że w sytuacjach, gdy w sposób oczywisty nie istnieje zagrożenie przyznania płatności osobom nieuprawnionym, odmowa ich przyznania może się stać nadmiernie formalistyczną barierą, środkiem nieproporcjonalnym do realizowanego celu.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze założenia systemu płatności rolnych jak też cel regulacji wprowadzającej wymóg posiadania na podstawie tytułu prawnego należy uznać, że przepis art. 22 ustawy o Planie Strategicznym powinien być stosowany z rozwagą. Należy mianowicie baczyć, aby norma z niego płynąca nie stanowiła bariery do przyznania płatności w sytuacjach, gdy nie istnieje ryzyko, że płatności do gruntów zostaną przyznane podmiotowi, który nie użytkuje ich rolniczo, a jedynie ubiega się o płatności rolne. Jedną z sytuacji, gdzie wymóg posiadania na podstawie tytułu prawnego powinien być tak rozumiany jest, ta, która wystąpiła w sprawie niniejszej.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, aktem notarialnym sporządzonym przez notariusza 5 lipca 2016 r. skarżąca została powołana do spadku po G. A. który zmarł [...] stycznia 2019 r. W tym samym roku zostało zainicjowane postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Sąd Rejonowy w Augustowie postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. stwierdził, że spadek nabyły dzieci zmarłego G. A. na podstawie dziedziczenia ustawowego. Postanowieniem z 20 grudnia 2023 r. Sąd Okręgowy w Suwałkach oddalił apelację skarżącej w tej sprawie. Postanowienie z 22 marca 2024 r. Sądu Okręgowego w Suwałkach wstrzymał wykonanie ww. postanowień z 20 grudnia 2023 r. oraz z 30 czerwca 2023 r. do czasu ukończenia postępowania kasacyjnego.

Składając wniosek o przyznanie płatności na 2023 r. i przede wszystkim w dacie 31 maja 2023 r. skarżąca użytkowała sporne grunty (czego nie kwestionuje organ), do czasu wydania postanowień przez sąd spadkowy dysponowała testamentem notarialnym, według którego dziedziczyła po zmarłym bracie, podjęła kroki zmierzające do uzyskania tytułu prawnego do gruntów, o płatności do których się ubiegała.

W kontekście powyższych rozważań, analizując okoliczności tej sprawy trudno zignorować pojawiające się pytania:

1. Czy zasadnym jest, aby w sytuacji, gdy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku toczyło się przez 4 lata, skarżąca powstrzymywała się od składania wniosków o przyznanie płatności rolnych – przy założeniu, że je rolniczo wykorzystywała;

2. Czy w sytuacji rolniczego użytkowania gruntów fakt oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu orzekającego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku uniemożliwia przyznanie dotacji z uwagi na brak legitymowania się tytułem prawnym, z mocy art. 22 ustawy o Planie strategicznym.

Istotne i pomocne dla odpowiedzi na tak zadane pytania są dodatkowo wypowiedzi TSUE zawarte w wyroku z 26 marca 2026 r. w sprawie C-434/24, który analizował zagadnienie uznania za nieważną umowy dzierżawy gruntów i wpływu tego na płatności rolne. Trybunał zastanawiał się, w jakim zakresie właściwy organ krajowy może uznać, iż pomoc przyznana rolnikowi nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, w sytuacji gdy umowa dzierżawy, która została przedstawiona na poparcie wniosku o przyznanie pomocy w celu wykazania, zgodnie z przepisami krajowymi, że użytek rolny pozostaje w dyspozycji tego rolnika, i która to umowa jest ważna w chwili rozpatrywania tego wniosku, zostaje następnie unieważniona ze skutkiem wstecznym ze względu na nieprawidłowość postępowania w sprawie przyznania tej umowy, której nie można przypisać temu rolnikowi. Czy w takiej sytuacji właściwy organ krajowy może uznać, że rolnik ten nie spełnia kryteriów kwalifikowalności niezależnie od daty stwierdzenia nieważności tej umowy. W wyroku tym wskazano, że system jednolitej płatności obszarowej jest systemem pomocy niezwiązanej z wielkością produkcji rolnej, to znaczy niezależnym od produkcji rolnej. Dostarcza on bezpośredniego wsparcia dochodu, które ma na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia rolnikom, którzy rzeczywiście prowadzą działalność rolniczą, a zatem faktycznie mają w posiadaniu grunt rolny, na którym prowadzona jest ta działalność (zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C-116/20, EU:C:2022:273, pkt 52). W pierwszej kolejności korzystanie z jednolitej płatności obszarowej jest uzależnione od spełnienia warunku, by obszar zadeklarowany przez rolnika odpowiadał definicji pojęcia 'kwalifikującego się hektara' w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, przy czym pojęcie to obejmuje wszelkie użytki rolne, na których prowadzona jest działalność rolnicza związana z gospodarstwem (wyrok z dnia 4 lipca 2024 r., Asoprovac, C-708/22, EU:C:2024:573, pkt 18). Zgodnie z art. 32 ust. 4 tego rozporządzenia, obszar zadeklarowany uznaje się za kwalifikujące się hektary wówczas, gdy są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. W drugiej kolejności uprawnienie do jednolitej płatności obszarowej jest również uzależnione od spełnienia przewidzianego w art. 36 ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013 warunku, zgodnie z którym, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, zadeklarowane przez rolnika kwalifikujące się hektary są w jego dyspozycji w dniu określonym przez dane państwo członkowskie, który nie może przypadać później niż ustalona przez to państwo członkowskie data zmiany takiego wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Również w tym wyroku wskazano, że zgodnie z orzecznictwem do celów ustalenia, czy dany obszar pozostaje "w dyspozycji" rolnika w rozumieniu art. 36 ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013, w rozporządzeniu tym nie przewidziano wymogu, aby rolnik ten miał przedstawić formalny tytuł prawny ustanawiający jego "prawo użytkowania" danego gruntu; w tym celu wystarczające jest wykazanie rzeczywistego charakteru użytkowania tego gruntu oraz wystarczającej autonomii tego rolnika w zakresie prowadzenia przez niego działalności rolniczej na tym gruncie (zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C-116/20, EU:C:2022:273, pkt 53). Zważywszy, że w sytuacji, o której mowa w pkt 42 niniejszego wyroku, stwierdzenie nieważności umowy dzierżawy wynika z nieprawidłowości postępowania w sprawie zawarcia tej umowy, której to nieprawidłowości nie można przypisać temu rolnikowi, to stwierdzenie nieważności nie może samo w sobie, bez wykazania wystąpienia czynnika subiektywnego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 41 niniejszego wyroku, skłonić sądu odsyłającego do uznania, że rolnik ten sztucznie stworzył warunki, których spełnienie było wymagane do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, co byłoby sprzeczne z celem tego uregulowania, lub że próbował on bezprawnego czerpania korzyści z terenów innych osób w celu obejścia przepisów Unii dotyczących tego systemu płatności jednolitych w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. TSUE zauważył, że zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 państwa członkowskie dysponują zakresem uznania w odniesieniu do dokumentów uzupełniających i dowodów, jakich należy zażądać od wnioskodawcy pomocy w odniesieniu do obszarów będących przedmiotem jego wniosku. Ponadto zgodnie z art. 58 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie korzystają z zakresu uznania przy wyborze środków krajowych, które uznają za konieczne dla skutecznego zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom oraz ich karania. W powołanym wyroku TSUE zaznaczył, że korzystanie przez państwa członkowskie z przysługującego im zakresu uznania w odniesieniu do dowodów, które należy przedstawić na poparcie wniosku o pomoc, podlega pewnym ograniczeniom, w szczególności jeśli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego uzasadniającego jego prawo do użytkowania gruntów objętych jego wnioskiem. W tym kontekście uregulowanie krajowe, które wprowadza w życie ten zakres uznania, musi być zgodne z celami realizowanymi przez prawo Unii w dziedzinie bezpośredniego wsparcia finansowego dla rolników oraz z ogólnymi zasadami prawa Unii, a w szczególności z zasadą proporcjonalności, która wymaga, by środki wprowadzone przez przepis były właściwe dla osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest niezbędne dla jego realizacji (teza 48). Tak więc rozporządzenie nr 1307/2013 nie sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które uzależnia uzyskanie pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej od obowiązku udowodnienia przez wnioskodawcę, że posiada on "prawo użytkowania" użytków rolnych będących przedmiotem tego wniosku, o ile przestrzegane są cele realizowane przez dane uregulowanie Unii i zasady ogólne prawa Unii, w szczególności zasada proporcjonalności (teza 49).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie istotnym jest, czy skarżąca w sposób samoistny posiadała sporne grunty. Dostępne w aktach informacje mogą wskazywać na taki charakter posiadania, co z kolei ma niebagatelne znaczenie z punktu widzenia rozumienia art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, w kontekście przede wszystkim celów płatności i kierunku orzecznictwa TSUE w tym aspekcie. Nie jest słuszne stanowisko organu wyrażone podczas rozprawy, że przepisy są jasne i nie wymagają interpretacji. Organ zaś w mechaniczny i bezrefleksyjny sposób interpretuje analizowany przepis ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115, jednym z warunków przyznawania wsparcia w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika. Zauważyć warto, że ten znajdujący w sprawie zastosowanie przepis, tak jak wcześniej rozporządzenie 1307/2013, posługuje się pojęciem pozostawania kwalifikujących się hektarów w dyspozycji rolnika.

Ponieważ jednak prawo UE nie definiuje pojęcia "w dyspozycji" ani nie określa charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego dany obszar jest użytkowany przez rolnika (pozostaje w jego dyspozycji) – jak wyjaśniło Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z 18 grudnia 2014 r. - przyjąć należy na gruncie prawa krajowego, że pojęcie "w dyspozycji" należy odczytywać jako tożsame z posiadaniem, rozumianym zgodnie z art. 336 ustawy Kodeks cywilny, który definiuje posiadacza rzeczy zarówno jako tego, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Podejście to, uwzględniające przy płatnościach status posiadacza samoistnego, zostało wyrażone w art. 23 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym. W myśl tej regulacji, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu lub zwierzęcia, a ten grunt lub to zwierzę stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu.

Łączne odczytywanie art. 22 i 23 ustawy prowadzi do wniosku, że w sposób niewątpliwy ustawodawca daje prymat posiadaniu zależnemu (gdzie posiadacz jest w stanie obiektywnie łatwo wykazać tytuł prawny swego posiadania), ale nie wyklucza też przyznania płatności posiadaczom, którzy władają gruntem jak właściciel, użytkują go rolniczo i którzy znajdują się w sytuacji uzasadnionego okolicznościami oczekiwania na tytuł prawny.

Jakkolwiek prawo unijne nie zawiera samo w sobie regulacji zakazujących wprowadzania dodatkowych warunków (wymogów) uzyskania płatności, możliwych do wprowadzenia w przepisach krajowych, niemniej zakres swobody ustawodawcy krajowego ograniczają ogólne zasady prawa unijnego, w tym zwłaszcza zasada proporcjonalności, jak też cele wprowadzenia określonych unijnych regulacji.

Analiza sprawy w jej całokształcie nakazuje dostrzec następujące elementy, istotne z puntu widzenia zasady proporcjonalności: (-) właściciel gruntu (spadkodawca) nie żyje, brak jest posiadaczy zależnych, jedynym podmiotem składającym wniosek, który jednocześnie grunty użytkuje, jest skarżąca (brak konfliktu krzyżowego); (-) skarżąca legitymuje się testamentem notarialnym; (-) na datę 31 maja 2024 r. stan prawny gruntów został wprawdzie uregulowany prawomocnymi postanowieniami sądu spadku stwierdzającym jego nabycie przez ustawowych spadkobierców, niemniej do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego kasacją D. S. wstrzymano ich wykonalność; (-) według twierdzenia skargi skarżąca użytkowała rolniczo grunty (okoliczność nie kwestionowana w decyzji); (-) w sprawie nie istnieje ryzyko bezprawnego wejścia w posiadanie czy innych nadużyć; (-) brak konkurencyjnych wniosków oznacza, że płatności do gruntów w okresie objętym wnioskiem nie zostaną przyznane nikomu.

Zaprezentowany w decyzji sposób rozumienia art. 22 ustawy o Planie Strategicznym nie da się pogodzić z celami płatności obszarowych i dorobkiem prawnym i orzeczniczym TSUE. Dokonując prounijnej wykładni tej regulacji przyjąć należy takie znaczenie art. 22 ww. ustawy, które nie jest sprzeczne z normami unijnymi i nie wyklucza z płatności posiadacza samoistnego gruntu, który nie jest w stanie wylegitymować się tytułem prawnym i który użytkuje rolniczo zgłoszone do płatności działki, przy braku nawet potencjalnego ryzyka nadużyć.

Jak już wspomniano lektura akt sprawy nie wyklucza, że skarżąca była samoistnym posiadaczem omawianych gruntów, w tym względzie brak jest jednak jednoznacznych ustaleń i oceny organu. Wszak pamiętać trzeba, że choć niniejsze postępowanie toczy się wedle odmiennych reguł niż klasyczne postępowanie administracyjne, niemniej w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy Agencji nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie i przedstawiając jego pisemne motywy organ powinien w ramach uzasadnienia faktycznego wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w ramach zaś uzasadnienia prawnego - wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (zob. np. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 107 oraz przywołane tam judykaty). W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2029 r. sygn. akt I SA/Rz 1011/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 137/20). Ponowie rozpatrując sprawę organ poczyni zatem wyczerpujące ustalenia potwierdzające, względnie wykluczające charakter posiadania gruntu. W razie stwierdzenia, że skarżąca samoistnie posiada zgłoszone do płatności grunty organ uwzględni zaprezentowaną wyroku wykładnię art. 22 ustawy o Planie Strategicznym.

Końcowo sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie. Podstawą skierowania takiego pytania mogą stanowić wyłącznie wątpliwości sądu co do wykładni przepisów prawa unijnego. W niniejszej sprawie sąd rozpoznając skargę samodzielnie dokonał wykładni przepisów prawa unijnego, z uwzględnieniem ukształtowanego dorobku orzeczniczego TSUE w zakresie pojęć "kwalifikującego się hektara" i "w dyspozycji".

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Sąd uchylił decyzje wydane w obu instancjach. O kosztach postanowiono po myśli art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).

Marcin Kojło Paweł Janusz Lewkowicz Justyna Siemieniako