Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2010 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2009r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ M. Kwiecińska

Decyzją z dnia [...] 2009 r. Prezydent Miasta K. odmówił I. K. przyznania świadczenia w postaci: zasiłku rodzinnego na dzieci: T. K. i A. K., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieki nad A. K., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na T. K.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 3 pkt 23 lit. a i c, art. 3 pkt 24 lit. c, art. 5, art. 8 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i art. 104 kpa.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczeń rodzinnych, bowiem miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł w rodzinie wnioskodawczyni 519,08 zł. Przybliżając sposób ustalenia miesięcznego dochodu organ wyjaśnił, iż od miesięcznego dochodu rodziny wynikającego z zaświadczeń z urzędu skarbowego za 2008 r., to jest [...] zł : 12 m-cy = [...] zł, odjęto dochód utracony w kwocie [...] zł w związku z uzyskaniem przez wnioskodawczynię prawa do urlopu wychowawczego oraz dochód z tytułu utraty przez jej męża zatrudnienia w Spółdzielni A w kwocie [...] zł (dochód utracony), a także dodano dochód uzyskany z tytułu uzyskania przez jej męża zatrudnienia w firmie B w kwocie [...] zł (dochód uzyskany w pierwszym pełnym miesiącu zatrudnienia w nowym zakładzie pracy, to jest w czerwcu 2009 r.) i podzielono na 4 osoby.

Organ ponadto wskazał, że próg dochodu uprawniający do tych świadczeń, zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, nie może przekraczać 504 zł, ponadto przybliżył treść przepisu ust. 3 i stwierdził, że z uwagi na fakt, że w poprzednim okresie zasiłkowym 2008/2009 dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekroczył 504 zł (we wrześniu i październiku 2009 r.), zatem prawo do zasiłku rodzinnego - i dodatków (art. 8 przywołanej ustawy) - w okresie zasiłkowym 2009/2010 nie przysługuje. Organ przytoczył również treść art. 5 ust. 4 i 4a wymienionej ustawy oraz § 18 ust. 1 i § 17 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z 2005 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. K., która nie zgodziła się ze sposobem ustalenia miesięcznego dochodu poprzez nieuwzględnienie jako dochodu utraconego zwrotu podatku z tytułu ulgi na dziecko w kwocie [...] zł, którą organ doliczył do dochodu jej męża w czerwcu 2009 r. Zdaniem strony dochód powinien być utracony wraz z podatkiem. Skarżąca wskazała także na błędne założenie, iż jej maż co miesiąc będzie otrzymywał taki dochód, jak w czerwcu 2009 r.; założenie takie, oparte na dochodzie uzyskanym w tym miesiącu, jest fikcyjne, a jej mąż musiałby do końca roku codziennie pracować po 12 godzin. Wnioskodawczyni podała, iż z zaświadczenia podatkowego za rok 2009 będzie wynikało, iż dochód jej rodziny w 2009 r. był poniżej progu uprawniającego do zasiłku rodzinnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ II instancji odwołując się do treści art. 5 ust., 1 i ust. 3 przywołanej ustawy wskazał, iż dochód osiągany przez 4-osobową rodzinę wnioskodawczyni (519,08 zł) przekracza kryterium dochodowe wynikające z art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy (504 zł). Odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczył, iż podstawę do wyliczenia dochodu w tej sprawie stanowiły dokumenty przedstawione przez zainteresowaną i kwestia wysokości osiągniętego w 2008 r. dochodu została rozstrzygnięta w oparciu o zaświadczenie Naczelnika US w K. z dnia [...] 2009 r. i w tym zakresie zarzut wadliwego ustalenia wysokości dochodu jest niezasadny. Kolegium nie uznało również zarzutu zwłoki organu I instancji w zakresie wydania decyzji powołując się na składanie przez wnioskodawczynię w okresie do załatwienia sprawy nowych dowodów mających wpływ na merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy; zaś termin wydania decyzji w niniejszej sprawie wynika z treści art. 26 ust. 3 powołanej ustawy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. K. podniosła zarzuty sformułowanie w odwołaniu co do nieuwzględnienia utraconego dochodu wraz z podatkiem, a także uznania dochodu uzyskanego za pierwszy miesiąc [czerwiec 2009 r.] przez jej męża, na który składało się 80 nadgodzin pracy, za "dochód stały". Skarżąca zarzuciła, iż przepisy nie przewidują wzięcia pod uwagę porozumienia zmieniającego umowę o pracę, a także nie zgodziła się także ze sposobem, w jaki Kolegium uzasadniło swoją decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Oceniając wydane w sprawie decyzje co do ich zgodności z prawem, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

W ocenie Sądu, błędne jest dokonane przez organy obydwu instancji ustalenie dochodu członków rodziny I. K. Wysokość dochodu, ze względu na kryterium dochodowe, którym operuje ustawa o świadczeniach rodzinnych, od okoliczności tej zależy w niniejszej sprawie przyznanie świadczenia rodzinnego i dodatków na okres zasiłkowy 2008/2009. Organ I instancji dokonując ustalenia dochodu w rodzinie wnioskodawczyni powołał się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (przede wszystkim art. 5 ust. 1, 3, 4 i 4a) oraz na przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (§ 18 ust. 1 i § 17 ust. 1). Równocześnie Sąd zauważa, iż dla obliczenia tego dochodu organy posłużyły się danymi wynikającymi z zaświadczeń pochodzących od organów skarbowych i pracodawców. Takie postępowanie organów jest całkowicie prawidłowe i w tym zakresie zarzuty skarżącej co do tego, że przepisy nie przewidują wzięcia pod uwagę porozumienia zmieniającego umowę o pracę, jak i że organy nie uwzględniły utraconego dochodu wraz z podatkiem, są nietrafne.

Podkreślić należy, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia zagadnienia dochodu uzyskanego i utraconego w świetle art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści tego przepisu wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Stosownie do treści art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy obliczaniu dochodu uwzględnia się dochód utracony i dochód uzyskany. Natomiast definicję utraty i uzyskania dochodu zawierają odpowiednio przepisy art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyliczając te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenie rodzinne i świadczeniobiorców. W świetle powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia (tak NSA w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 990/09, dostępne internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria odliczania dochodu utraconego.

Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, iż § 18 ust. 1 powyższego rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją normatywną dochodu, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyżej wskazany wyrok NSA i powołane tam orzecznictwo). Art. 3 tej ustawy zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy i jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) dokonywane powinny być w zgodzie z zapisami tej ustawy, a nie z przepisami wykonawczymi.

Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego z 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia (technicznego) sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, nie zaś do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogła stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów ustalania kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 listopada 2001, sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02, OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie nie może zatem bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy, iż art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniał właściwego ministra do określania w rozporządzeniu wykonawczym dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie za pomocą regulacji materialnoprawnych, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, to zapisy zawarte w § 18 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wychodzą poza granice upoważnienia, co w konsekwencji przesądza o niezgodności tego zapisu rozporządzenia z ustawą. Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akty II SA/Po 91/09, LEX nr 553182 i powołane tam orzecznictwo NSA i WSA). Zasady korygowania tego dochodu na potrzeby ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie - z uwzględnieniem utraty lub uzyskania dochodu po roku kalendarzowym, za który ustalono dochód rodziny - wyczerpująco określa art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podkreślenia również wymaga, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje organom państwowym otaczać szczególną troską rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że stosowana przez organy praktyka uwzględniania uzyskanego - nawet jednomiesięcznego - dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, a tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., zawierający regulację materialnoprawną, wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesądza o jego niezgodności z ustawą o świadczeniach rodzinnych.

Przyjęcie powyższego stanowiska w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w niniejszej sprawie, w sytuacji uzyskania i utraty dochodu po roku, za który ustala się dochód rodziny (rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy), należało prawidłowo zastosować art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez odwoływania się do literalnej treści § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód (ust. 4). W przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód (ust. 4a).

Na cele ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w niniejszej sprawie przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wnioskodawczyni winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 lit. a i c ustawy) należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia przez męża wnioskodawczyni (art. 3 pkt 24 lit. c ustawy) i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny.

Na marginesie zauważyć należy, iż taki sposób liczenia przeciętnego dochodu miesięcznego członka rodziny, uwzględniający uzyskanie dochodu po roku kalendarzowym, za który ustalono dochód rodziny, koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w wyroku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten przedstawił funkcjonalną wykładnię określenia "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny", użytego w § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego. W wyroku tym Sąd uznał, iż wyrażenie to należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej, a uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W razie wątpliwości organu co do technicznego, rachunkowego, sposobu dokonania obliczenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na członka rodziny, tutejszy Sąd odsyła do przykładu wskazanego w wyżej opisanym wyroku NSA z dnia 22 października 2009 r.

Z powyższych względów należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2009 r. Obydwie decyzje zostały wydane w sytuacji, gdy przy obliczeniu wysokości dochodu w rodzinie oparto się na § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, który pozostaje w sprzeczności z ustawą, a nadto nieprawidłowo zastosowano art. 5 ust. 1, 4 i 4a w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do zawyżenia wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu w rodzinie wnioskodawczyni, a w konsekwencji do odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią wyżej przedstawione poglądy i dokonają prawidłowego ustalenia przeciętnego dochodu miesięcznego członka rodziny celem rozstrzygnięcia, czy zachodzą podstawy do ustalenia I. K. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Co do wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

/-/ M.Kwiecińska B.Drzazga /-/ W.Batorowicz

Za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie podpisał sędzia

/-/ W.Batorowicz