Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr KOC/1144/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 lutego 2022 r. Nr 1/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. K. (dalej, jako: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia 20 września 2021 r. skarżąca, powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm., dalej także, jako: ustawa przekształceniowa), wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Postanowieniem Nr [...] z dnia 7 lutego 2022 r., Prezydent. W., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położnej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że operat ewidencyjny, jak i księga wieczysta prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości nie zawierają informacji o liczbie i charakterze lokali znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. Ustalenie liczby i funkcji lokali, które nie zostały prawnie wyodrębnione, i dla których w ewidencji gruntów i budynków nie założono kartotek lokali, może być dokonane na podstawie zaświadczeń o samodzielności lokali wydanych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Zaświadczenia te wskazują liczbę wszystkich lokali możliwych do wydzielenia w budynku w oparciu o stosowną dokumentację architektoniczno-budowlaną. Natomiast dla lokali położonych w budynku przy ul. [...] w W. nie były wydawane zaświadczenia o samodzielności lokali. Konkludując organ I instancji stwierdził, że w związku z brakiem informacji o liczbie i charakterze lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w W., nie jest możliwe ustalenie na podstawie posiadanych przez organ, czy co najmniej połowę lokali w tym budynku stanowią lokale mieszkalne, a tym samym, czy został spełniony warunek art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytaczając treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, wskazało, że ustawa ta nie zawiera definicji poszczególnych kategorii budynków i obiektów budowlanych, o których mowa w art. 1 ust. 2. Aby ustalić znaczenie tych pojęć, należy więc sięgnąć do przepisów ustaw odrębnych.

W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy odnieść się do art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2021, poz. 2351), zgodnie z którym budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Natomiast w przepisach ustaw szczególnych nie ma definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Brak w przepisach prawa wyraźnej definicji "budynku wielorodzinnego" nakazuje przyjąć, że będzie nim budynek mieszkalny inny niż budynek jednorodzinny. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym - należy przez to rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny.

Żaden przepis ustawy przekształceniowej nie zawiera definicji lokalu.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) samodzielne lokale mieszkalne oraz lokale o innym przeznaczeniu "mogą stanowić odrębne nieruchomości". Definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego zamieszczona została w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, stwierdzające, iż dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, nie odnosi się do kwestii własności lokalu, a jedynie stwierdza spełnienie wymogu samodzielności przez lokal w rozumieniu wyznaczonym przez art. 2 ust. 3 tej ustawy. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej, z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności i jego wpisu do księgi wieczystej.

W przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi ustawodawca uzależnia wystąpienie skutków przewidzianych w ustawie przekształceniowej od tego czy, co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy), a nie od posiadania statusu lokali samodzielnych bądź nie.

Organ wydający zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 K.p.a. i art. 218 K.p.a. nie może dokonywać ocen prawnych, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie.

Z będących w dyspozycji organu I instancji danych (kartoteka lokalu) nie wynika ile w budynku w dniu 1 stycznia 2019 r. było lokali mieszkalnych, a ile niemieszkalnych. Informacji tej nie ma również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. W trakcie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia nie jest rolą organu analiza projektu budowlanego budynku. Załączone do zażalenia rysunki - rzuty parteru , piwnicy, 1 i 2 piętra, poddasza oraz dachu zostały sporządzone jak wynika z ich nazwy na potrzeby projektu zamiennego (Remont Kamienicy.Projekt zamienny), który został zatwierdzony dopiero decyzją Prezydenta W. z dnia 11 lutego 2020 r., Nr [...].

Organ podkreślił, że zgodnie art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów, tj. przekształcenie nastąpiło z mocy samego prawa obejmując grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności w miejsce dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Z akt sprawy wynika, że m.st. W. na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w dniu [...] marca 2009 r., rep. [...] nr [...] ustanowiło na rzecz osób fizycznych prawo użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Z powołanego aktu notarialnego wynika, że "na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste posadowiony jest budynek mieszkalno-usługowy, frontowy, trzykondygnacyjny (pkt IV, s. 5 aktu notarialnego).

Z wydruku "Zapis budynków" wg stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. wynika, że grunt położony w W. przy ul. [...], na działce nr [...] zabudowany był budynkiem oznaczonym jako "pozostałe budynki niemieszkalne", funkcja użytkowa: "inne budynki niemieszkalne".

Organ I instancji ustalił, że dla lokali położonych w budynku przy ul. [...] nie były wydawane zaświadczenia o samodzielności lokali (pismo zastępcy Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z 04.11.2021 r., znak: [...]). Ponadto, dla budynku położonego na działce nr [...] funkcja mieszkaniowa budynku została wpisana w ewidencji gruntów i budynków na wniosek właściciela budynku w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r. (pismo Prezydenta [...] z 16.12.2021 r., znak: [...]). Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił skarżącej pozwolenia na "remont kamienicy przy ul. [...],[...] W., dz. nr ew. [...], obręb [...] [...], kat. obiektu budowlanego: XIII - Projekt budowlany - Architektura projekt zamienny". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zmiany w projekcie budowlanym zamiennym polegają m.in. na rezygnacji z zamierzonej zmian sposobu użytkowania i pozostawieniu istniejącej funkcji kamienicy, tj. funkcji mieszkalnej z usługami w parterze.

Skoro jak wskazano wyżej organ rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia nie rozstrzyga kwestii spornych, a postępowanie wyjaśniające jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie, to w ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 1 ust.1 i ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej przez przyjęcie, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nie doszło do przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa - X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], wobec braku informacji w stosownych rejestrach o liczbie i funkcji lokali znajdujących się w budynku, w tym braku informacji o wydaniu zaświadczenia stwierdzającego, że lokale mają charakter samodzielnych lokali mieszkalnych (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 217 K.p.a. i art. 218 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy przekształceniowej i art. 219 K.p.a. przez odmowę wydania zaświadczenia stanowiącego podstawę ujawnienia własności gruntu w księdze wieczystej, mimo że w dyspozycji organu znajdowała się dokumentacja budowlano - architektoniczna świadcząca, o tym że na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt zabudowany był budynkiem z funkcją mieszkalną, w którym ponad 50% lokali miało charakter mieszkalny.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., tj. jeśli o zaświadczenie ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, że organ, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Należy podkreślić, że zaświadczenie wydawane na podstawie ustawy przekształceniowej łączy się z doniosłymi skutkami prawnymi, stanowiąc podstawę dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z tego względu postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, przy czym istotne jest, że organ zaświadczenie wydaje na podstawie posiadanych danych – wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych. Konstrukcja art. 218 § 1 K.p.a. koresponduje z treścią 218 § 2 K.p.a., który właśnie umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie.

Jak wynika z prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków, na przedmiotowym gruncie na dzień 1 stycznia 2019 r. znajdował się budynek o funkcji niemieszkalnej. Potwierdza to także treść działu I-O księgi wieczystej o nr [...]. W kwietniu 2020 r. na wniosek skarżącej zmieniono w ewidencji gruntów funkcję użytkową budynku na mieszkalną, a w maju 2020 r. przeznaczenie budynku (na mieszkalne) zostało zmienione w Księdze wieczystej.

Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień skarżącej zmiana przeznaczenia budynku przy ul. [...], na funkcję mieszkaniową została wpisana w ewidencji gruntów i budynków na wniosek skarżącej z dnia 7 lutego 2020 r. w oparciu o decyzję Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Prezydent [...] W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. zmienił bowiem decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku na cele turystyczne – aparthotel (krótkoterminowy wynajem apartamentów) i zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił skarżącej pozwolenia na "remont kamienicy przy ul. [...],[...] W., dz. nr ew. [...], obręb [...] [...], kat. obiektu budowlanego: XIII - Projekt budowlany - Architektura projekt zamienny". W aktach sprawy znajduje się kopia ww. decyzji wraz z rysunkami wszystkich kondygnacji tj. rzut piwnicy, parteru, pietra 1, pietra 2, poddasza i dachu. Z kolei z treści tej decyzji wynika, że budynek przy ul. [...] posiada funkcję mieszkalną z usługami w parterze.

Z wypisu z kartoteki budynków wynika, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym o pow. 267 m², w którym brak lokali odrębnych.

W wyniku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że nie wydano w stosunku do przedmiotowego budynku zaświadczeń o samodzielności lokali. W tym miejscu zauważyć trzeba, iż zaświadczenie o samodzielności lokalu jest niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej, z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności i jego wpisu do księgi wieczystej. Jak wskazuje skarżąca, nigdy nie występowała o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali albowiem jej intencją nigdy nie było wyodrębnienia takich lokali.

Nie można także pominąć, że ustawa przekształceniowa posługuje się kategorią budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Są to kategorie prawne, budynki mające służyć takim celom powinny cechować się określonymi parametrami. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2021, poz. 2351), budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W realiach tej sprawy, na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie wpisu w dziale I księgi wieczystej, nie sposób wywieść jednoznacznego wniosku, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem wielorodzinnym. Tym samym, brak informacji o liczbie i charakterze lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w W., nie może być, na obecnym etapie postępowania, wystarczające dla wydania postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia. W ocenie Sądu, istotne kwestie związane z ustaleniem kategorii budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. (jednorodzinny czy wielorodzinny), nie zostały w ogóle rozważone, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnej odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Należy jeszcze raz podkreślić, że zaświadczenie wydawane na podstawie ustawy przekształceniowej, stanowi podstawę dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z tego względu, postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, przy czym istotne jest, że organ zaświadczenie wydaje na podstawie posiadanych danych – wynikających z ewidencji, rejestrów ale i innych danych. Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza jednak konieczności badania w określonych ramach dowodowych, także i innej dokumentacji, w tym dokumentacji architektoniczno-budowlanej czy też dokumentacji pozyskanej w wyniku oględzin.

Reasumując Sąd stwierdza, że w zaistniałym stanie faktycznym, zaskarżone w sprawie postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji należy uznać za wadliwe, albowiem zostały wydane z naruszeniem art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 218 § 2 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i w pierwszej kolejności ustali kategorię budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. (jednorodzinny czy wielorodzinny) i dopiero na tej podstawie oceni czy spełnione zostały przesłanki wynikające z ustawy przekształceniowej, niezbędne do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.