II SA/Gd 583/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-12	
Data wpływu	2019-09-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1598/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 149 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. J. i W. J. na decyzję Wojewody z dnia 17 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 20 lipca 2018 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Starosta decyzją nr [..], znak [..] z 26 maja 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [..] w postaci wieży typu BOT E2 o wysokości całkowitej 43,95 m wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce nr [..], obręb [..].

K. i W.J. złożyli 18 lipca 2017 r. (data nadania w placówce pocztowej) wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę, w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), z uwagi na to, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strona.

W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że lokalizacja wieży została ustalona w nieznacznej odległości od miejsca ich zamieszkania oraz, że graniczy z ich nieruchomościami oznaczonymi jako działki geodezyjne nr [..]-[..]. W ich ocenie, planowana budowla ze względu na bezpośrednie i intensywne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości została zlokalizowana nieprawidłowo. Inwestycja ta, ich zdaniem, jest również sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje możliwość lokalizowania na obszarze nieruchomości należących do stron budownictwa mieszkaniowego. Wzniesienie wieży telefonii komórkowej będzie skutkować niemożliwością wznoszenia na obszarze tych nieruchomości budynków mieszkalnych.

Postanowieniem z 26 lipca 2017 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne w ww. sprawie, a następnie decyzją z 8 września 2017 r. odmówił uchylenia decyzji z 26 maja 2017 r. o pozwoleniu na budowę, stwierdzając że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania, gdyż ich nieruchomości położone są poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, który mieści się wyłącznie w obszarze działki inwestycyjnej, tj. dz. nr [..] obręb S.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez K. i W. J. odwołania, Wojewoda decyzją z 5 stycznia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta, po wezwaniu wnioskodawców do wykazania zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz poinformowaniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także po analizie przekazanego przez inwestora sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych, decyzją z 20 lipca 2018 r. odmówił uchylenia udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona powzięła informację o istnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w dniu 23 czerwca 2017 r., tym samym żądanie z 18 lipca 2017 r., dotyczące wznowienia postępowania nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Jednak w ocenie organu nie istnieją przesłanki do uchylenia przedmiotowej decyzji z uwagi na minimalną wysokość oddziaływania inwestycji wynoszącą 30,9 m n.p.t. i znacznie niższą maksymalną wysokość zabudowy istniejącej (7 m) oraz tej określonej w miejscowym planie. Ponadto inwestycja nie ograniczy użytkowania sąsiednich działek oraz nie ograniczy możliwości zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców. Starosta wskazał również, że inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda, rozpoznając odwołanie wnioskodawców, decyzją z 17 lipca 2019 r.: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, w pkt 2 stwierdził wydanie decyzji Starosty z 26 maja 2017 r. z naruszeniem prawa ze względu na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz w pkt 3 odmówił uchylenia decyzji Starosty z 26 maja 2017 r. z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postepowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dotrzymania przez skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda zakwestionował ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Na podstawie analizy pism wnioskodawców i ich pełnomocnika przyjął, że uprawdopodobnioną datą powzięcia przez nich wiadomości o istnieniu decyzji Starosty z 26 maja 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę jest dzień 19 czerwca 2017 r. Wniosek o wznowienie postępowania został zaś nadany listem w dniu 18 lipca 2017 r., a więc z zachowaniem miesięcznego terminu do jego wniesienia.

Odnosząc się do wskazanej przez wnioskodawców podstawy wznowienia (art. 147 ust. 1 pkt 4 k.p.a.) Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, Starosta nie posiadał uprawnienia do rozszerzenia kręgu stron postępowania wznowieniowego o wszystkie podmioty, które wadliwie pominął w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a winien postępowanie nadzwyczajne toczyć z udziałem stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym oraz z udziałem wnioskodawców. Niedopuszczalne jest bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu na podstawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co nastąpiło w stosunku do pominiętych w toku udzielenia weryfikowanego pozwolenia na budowę podmiotów, tj. właścicieli bądź zarządców nieruchomości nr [..]-[..], obręb S.

W konsekwencji stwierdzonego naruszenia Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja Starosty z 20 lipca 2018 r., odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 26 maja 2017 r. o pozwoleniu na budowę, obarczona jest wadą procesową, tym samym należało ją wyeliminować z obrotu prawnego, o czym orzekł w pkt 1 decyzji.

Dodatkowo Wojewoda, po przytoczeniu treści art. 151 § 1 k.p.a., wyjaśnił, że organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., lecz także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy – K. i W. J. – są współwłaścicielami działek [..]-[..], obręb S., przy czym działki nr [..]-[..] graniczą bezpośrednio z działką objętą sporną inwestycją, a przedmiotowa wieża telefonii komórkowej na działce nr [..] usytuowana jest w odległości około 5,06 m do granicy działki nr [..] (analiza rysunku nr 33 i 48 projektu budowlanego). Zdaniem Wojewody, działki należące do wnioskodawców o nr [..]-[..], obręb S., znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co skutkuje przyznaniem skarżącym statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty z 26 maja 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu wznowieniowym należało zbadać, czy zaistniałe naruszenie mogło mieć wpływ na merytoryczny efekt załatwienia wniosku inwestora.

Tymczasem Starosta swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący, że odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi się brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto Starosta, mimo odmowy uchylenia decyzji, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., poddał merytorycznej kontroli swoją decyzję o pozwoleniu na budowę i w wyniku tej kontroli stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania i bezpiecznego użytkowania nieruchomości skarżących.

Wojewoda podkreślił przy tym, że zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty z 20 lipca 2018 r., jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznanej sprawie rozstrzygnięcie należało bowiem wydać w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając że weryfikowana decyzja Starosty z 26 maja 2017 r. wydana została z naruszeniem prawa ze względu na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie mniej w wyniku merytorycznego rozpatrzenia sprawy należało odmówić uchylenia tejże decyzji, w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a.

Kontrolując decyzję będącą przedmiotem wznowienia Wojewoda wskazał, że w jego ocenie przesłanki uzasadniająca wydanie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako P.b.) zostały spełnione.

Inwestor, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożył, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b., cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P. b., aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisy na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany spełnia wymagania art. 34 ust. 3 P.b. Inwestycja jest również zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXVIII/213/2002 Rady Gminy z 7 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [..] i K. w Gminie S.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących, dotyczących negatywnego wpływu projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, w szczególności urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, na mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz osoby wykonujące pracę na obszarze nieruchomości przyległych do nieruchomości zabudowanej wieża telefonii, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku są pola elektromagnetyczne powstające w wyniku pracy stacji. Podstawowym przepisem określającym standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku rozpatrywanej stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzi zespół anten sektorowych pracujących w częstotliwościach 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz i 2600MHz, czyli zakresie częstotliwości wskazanym w ww. rozporządzeniu od 300 MHz do 300 GHz (załącznik nr 1 do rozporządzenia, tab. nr 2, poz. nr 7), dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są przez wartość skuteczną natężenia pola elektrycznego równą 7 V/m lub wartość średniej gęstości mocy pola elektromagnetycznego równą 0,1 W/m². Spełnienie wymagania dotyczącego nieprzekraczania poziomu 0,1 W/m² w miejscach dostępnych dla ludności jest wystarczającym warunkiem spełnienia przepisów, gdyż tej wartości gęstości mocy odpowiada w polu dalekim wartość natężenia pola elektrycznego zawsze mniejsza od 7 V/m. Z tego też względu w załączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dokumentacji technicznej wyznaczono obszary pól o wartościach gęstości mocy > 0,1 W/m² (rys. 1 na str. 99).

Dla projektowanej stacji głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są zainstalowane nadawcze anteny sektorowe stacji. Inwestycja przewiduje montaż 10 anten sektorowych zgrupowanych w trzy zespoły: anteny A1, A2 i A3 usytuowane na azymucie: 0°, anteny B1, B2 i B3 usytuowane na azymucie 120° i anteny C1, C2, C3 i C4 na azymucie 240°. Ponadto przewidziano montaż 6 anten radioliniowych, jednak promieniowanie anten radiolinii jest wysoce kierunkowe i nie dociera do miejsc dostępnych dla ludności, a same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej istotnej ze względu na oddziaływanie biologiczne.

Projekt budowlany w rozdziale zatytułowanym "Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m²" (str. 92 - 103 projektu budowlanego) uwzględnia wpływ inwestycji na środowisko. Przedstawione tam tabelaryczne zestawienie wyników obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych (tj. gęstości mocy pola > 0,1 W/m²) za pośrednictwem anten sektorowych o określonych parametrach (tab. 2 str. 98), prowadzi do wniosku, że obliczony zasięg sektorowy występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m² dla anten sektorowych przy minimalnym i maksymalnym pochyleniu wiązki wynosi: 68,8 m na azymutach 0° i 120° oraz 79,5 m na azymucie 240°. Zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym, niż dopuszczalny zlokalizowane są na wysokościach od 30,9 m n.p.t. do 40,7 m n.p.t. w zależności od azymutu i tiltu (maksymalne pochylenie wiązki - 12°) oraz odległości od źródła promieniowania (wysokości te zwymiarowane zostały na rysunkach ww. opracowania). Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad działką inwestycyjną i sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek i nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności. Przy czym, na większości terenu pod obszarem występowania przekraczających dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych brak jest obecnie istniejącej zabudowy, natomiast w stosunku do działki skarżących nr [..], obszary te występują w znacznej wysokości ponad istniejącą zabudową - budynkiem usługowo-magazynowym (hurtowania środków ochrony roślin) o wysokości 7,0 m.

Wojewoda podkreślił też, że w realiach omawianej sprawy wielkość przestrzeni powietrznej rozciągającej się pomiędzy istniejącą bądź potencjalną zabudową a obszarem pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, będzie w zupełności wystarczająca do zapewnienia miejsc nie dostępnych dla ludności (w chwili obecnej jest to min. 23,9 m nad działką nr [.], dla której plan dopuszcza zabudowę z dachem wysokim i pokryciem ceramicznym, co technicznie uniemożliwia realizację budynków o funkcji określonej planem o wysokości istotnej z punktu widzenia omawianego rozporządzenia - karta terenu C12-G, pkt 4, oraz ok. 32,1 m nad innymi działkami, w tym skarżących, m.in. [..]-[..], dla których wysokość zabudowy określona w planie została poprzez wskazanie maksymalnej ilości kondygnacji, tj. 2,5 z dachem dwuspadowym z pokryciem ceramicznym lub ceramiczno-podobnym - karta terenu C13-G, pkt 4). Wysokość potencjalnej zabudowy na działkach skarżących, w ocenie Wojewody, nie osiągnie wysokości dochodzącej do granic obszaru występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych. W obszarze występowania wartości pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny o wartości 0,1 W/m² nie ma, a także nie będzie miejsc dostępnych dla ludności i nie ma żadnych obiektywnych przesłanek, aby uznać, że wytworzone przez omawianą stację barową pole elektromagnetyczne może stwarzać zagrożenie zdrowia.

Dla ustalenia, czy objęta wnioskiem inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej może znacząco oddziaływać na środowisko Wojewoda posłużył się rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm., dalej jako rozporządzenie ocenowe z 2010 r.). Powołując się na treść § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wskazał, że wynika z nich, że dla oceny, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie zaliczana do wymienionych w nim rodzajów przedsięwzięć, istotne jest wzięcie pod uwagę równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania.

Zdaniem Wojewody, analiza przedstawiona przez inwestora wskazuje, że kontrolowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko. Tym samym w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako u.o.o.ś.) inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, mając na uwadze podniesiony w odwołaniu zarzut skarżących o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym w tym planie pod funkcję gospodarczą szeroko pojętą: handel, produkcja, magazyny z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, przy czym uciążliwość będąca skutkiem prowadzonej działalności gospodarczej winna być ograniczona do granicy własnej działki. Szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, na którym zaprojektowana jest stacja telefonii komórkowej określone są w karcie terenu nr C12-G, natomiast oddziaływanie inwestycji rozciąga się również nad nieruchomości objęte kartą terenu nr C13-G (funkcja gospodarcza) i C14-Mn (funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem funkcji usługowej). Z analizy ustaleń ogólnych planu oraz szczegółowych zawartych w ww. kartach wynika, że plan miejscowy nie przewiduje zakazów ani ograniczeń związanych z budową infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności dotyczącej stacji bazowych sieci telefonii komórkowych. Ponadto w zakresie wynikającym ochrony środowiska i krajobrazu, plan wskazuje jedynie na konieczność ochrony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody zawartym w pkt 3 decyzji, K. i W. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagali się jej uchylenia w zakresie kwestionowanego punktu 3 oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzucili, że w rozpoznawanej sprawie nie dokonano należytej i obiektywnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonano samodzielnie - przez oba organy, weryfikacji danych przedstawionych przez inwestora, dotyczących oddziaływania na środowisko zamontowanych urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, co do ewentualnych zagrożeń wobec osób wykonujących pracę na obszarze nieruchomości przyległej do nieruchomości zabudowanej wieżą telefonii komórkowej oraz mieszkańców sąsiednich nieruchomości, to jest naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77§ 1 k.p.a.

Zarzucili również dokonanie wadliwej interpretacji postanowień zawartych w uchwale nr XXVIII/21/2002 z 7 października 2002 r. Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. i K. w Gminie S. poprzez przyjęcie, że treść tych zapisów oraz status inwestycji, będącej przedsięwzięciem celu publicznego - zezwalają na sytuowanie na obszarze przedmiotowej nieruchomości - budowli w postaci wieży stalowej o wysokości całkowitej 43,95 m wraz z urządzeniami emitującymi fale elektromagnetyczne o znacznej mocy, czyli powodujących oddziaływanie poza granice nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy rozpatrujący niniejszą sprawę nie zweryfikowały informacji przekazanych przez inwestora, a dotyczących oddziaływania urządzeń telefonii komórkowej na sąsiadujące z wieżą obszary, na których bytują ludzie, przyjmując je za prawdziwe. Tymczasem, zdaniem skarżących, istnieją wątpliwości co do rzetelności tych oddziaływań. Z informacji przedstawionych przez inwestora wynika, że pomiary oznaczone jako nr [..] miały zostać przeprowadzone w dniu 12 grudnia 2017 r. m.in. na terenie nieruchomości skarżących. Nikt jednak nie zwracał się do nich z wnioskiem o wstęp na teren ich nieruchomość. Co sugeruje, że pomiary te nie zostały w rzeczywistości wykonane.

Podnieśli ponadto, w zakresie zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że zapisy tego planu w sposób precyzyjny zastrzegają rodzaj dopuszczonej działalność na obszarze wsi S. - ograniczając dopuszczalność takiej działalności wyłącznie po poczynań, które nie będą powodowały powstawania oddziaływań na środowisko poza daną nieruchomość. Zdaniem skarżących, taki przepis planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz wznoszenia obiektów przewidzianych do prowadzenia działalności gospodarczej, na skutek której dochodzi do emisji fal elektromagnetycznych, a które powodują oddziaływanie na środowisko na obszary znajdujące się poza granicami tej działki.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu rzetelności pomiarów przedstawionych przez inwestora (sprawozdanie nr [..] z 12 października 2017 r. z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska sporządzone przez B.) wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do podważenia wyników przedłożonych badań. Z kolei, w kwestii czasu (12 października 2017 r.) i miejsca ich wykonania (punkty na mapie załączonej do sprawozdania obrazujące miejsca pomiarów), wyjaśnił że skarżący podnosząc, że nikt nie zwracał się do nich z wnioskiem o wstęp na teren nieruchomość, nie wykazali, aby wstęp na ich nieruchomość był ograniczony poprzez np. ogrodzenie, co skutkowałoby faktyczną niemożliwością dokonania pomiarów. Ewentualne naruszenie prawa własności może być oceniane jedynie przez organy ścigania, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle kryteriów badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, wynikających z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 17 lipca 2019 r., uchylającą decyzję Starosty z 20 lipca 2018 r. i stwierdzającą, że wydanie decyzji przez Starostę o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..], obręb S. nastąpiło z naruszeniem prawa, ale nie może nastąpić jej uchylenie, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w toku postępowania nadzwyczajnego, zainicjowanego wnioskiem K. i W. J. z 18 lipca 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 26 maja 2017 r.

Tytułem wstępu wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i 145b k.p.a. – tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 k.p.a.

W konsekwencji, obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest w pierwszej kolejności – w ramach badania czy spełnia on warunki formalne – ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub 145b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki, wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 k.p.a. (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania – na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że wniosek skarżących został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a., oraz że oparty jest o ustawową przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

K. i W. J. jako przesłankę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, że nie brali udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na realizację inwestycji na działce sąsiedniej. Nie ma między stronami niniejszego postępowania sądowego sporu co do tego, że wniosek o wznowienie postępowania złożony zostały z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jako prawidłowe sąd uznał ustalenia organu, że skarżący są właścicielami działek [..]-[..], obręb S., przy czym działki nr [..]-[..] graniczą bezpośrednio z działką objętą sporną inwestycją, a wieża telefonii komórkowej, zlokalizowana na działce nr [..], usytuowana jest w odległości około 5,00 m do granicy działki nr [..]. Zatem działki należące do skarżących o nr [..]-[..], obręb S., znajdują się w obszarze oddziaływania analizowanej inwestycji, co skutkuje przyznaniem skarżącym statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty z 26 maja 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skoro zatem skarżący, jako właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty z 26 maja 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji bez własnej winy, to trafnie uznał organ administracji, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym należało stwierdzić, jak to uczynił organ odwoławczy, że decyzja z 26 maja 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ zaktualizowała się przesłanka wymieniona we wskazanym wyżej przepisie.

Skoro tak, w odniesieniu do skarżących mogła zapaść wyłącznie decyzja określona w art. 151 § 1 pkt 2 lub w art. 151 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, wbrew stanowisku skarżących, że zastosowanie powinien mieć art. 151 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. organ może stwierdzić, że odmawia uchylenia decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego - rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada bowiem, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ujawnienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że - pomimo usunięcia tych wad - treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym. Zdaniem sądu, dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie ocena zgodności analizowanej inwestycji z przepisami prawa materialnego dotyczącymi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest przedwczesna.

Zgłoszoną inwestycję organy architektoniczno-budowlane zobowiązane były ocenić w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, gdyż w postępowaniu wznowieniowym na wniosek strony pominiętej organ ponownie dokonuje merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przepis art. 35 ust. 1 P.b. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Decyzja wydawana w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Stosownie do art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. w przypadku spełnienia wymogów wynikających z ustawy, organ nie ma możliwości, aby odmówić wnioskowanego pozwolenia.

Obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm.), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., zaliczane do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 P.b. i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów.

Na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., badają również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceny przedsięwzięć w postaci budowy anten nadawczych telefonii komórkowej dokonuje się w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ocenowego z 2010 r., które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazać przy tym należy, że 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), ale zgodnie z jego § 4 do spraw wszczętych a niezakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe, a więc ww. rozporządzenie ocenowe z 2010 r.

Kwestia oceny środowiskowej inwestycji jednoznacznie wpisuje się zatem w zakres działania organów architektoniczno-budowlanych, które – w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej – mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. W przypadku przedsięwzięć obejmujących więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie. Projektowana inwestycja polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 10 anten sektorowych, zgrupowanych w dwóch przypadkach po 3, a w jednym po 4, na tym samym określonym azymucie, o różnych mocach promieniowania. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym Kwalifikacji przedsięwzięcia (str. 104 – 111 projektu) dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten (por. str. 110 projektu). Okoliczność tę przyznaje ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie sądu przedwczesna jest ocena dokonana przez organ odwoławczy, odnosząca się do prawidłowości dokonanej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, skoro analiza nie uwzględnia skumulowanych oddziaływań poszczególnych anten sektorowych, a jedynie oddziaływanie dla pojedynczej anteny.

Z przepisów rozporządzenia ocenowego z 2010 r. jednoznacznie wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ocenowego z 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Wykładnia systemowa § 3 ust. 1, podobnie jak § 2 ust. 1 rozporządzenia ocenowego z 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco (potencjalnie lub zawsze) oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Taki pogląd wyraził również NSA m.in. w wyroku z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, oraz w wyroku z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

W ocenie sądu zatem ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, sformułowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 czy § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest -dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia.

Sąd dostrzega odmienne poglądy formułowane w orzecznictwie – por. zdanie odrębne wyrażone w sprawie II OSK 139/14 (www.nsa.gov.pl) – uznaje jednak, że wynik wykładni funkcjonalnej, opartej o istotę ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko, w tym przede wszystkim na życie i zdrowie ludzi, przemawia za taką wykładnią § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływań czyni elementem analizy środowiskowej również w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia. Odmienna interpretacja prowadzi bowiem do wyników sprzecznych z zasadą prewencji i przezorności, która jest źródłem większości obowiązków adresowanych do podmiotów korzystających ze środowiska i czyniłaby ochronę środowiska, a w jej ramach konstytucyjny wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4), iluzorycznym.

W konsekwencji takiej oceny prawnej, dla analizy oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co też może wywołać wątpliwość co do prawidłowości dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. Okoliczność tą sąd uwzględnił z urzędu, gdyż nie była ona przedmiotem zarzutów skargi. Tym samym dokonana przez organy obu instancji ocena inwestycji z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. jest przedwczesna. Brak analizy skumulowanych oddziaływań wszystkich anten objętych inwestycją stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, weryfikacji podlegać muszą ustalenia organów odnośnie do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, które powinny obejmować określenie parametrów nie tylko poszczególnych anten, ale całego przedsięwzięcia oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych od środków elektrycznych tych anten. Oznacza to również potrzebę weryfikacji uzyskanych wyników i oceny ich wpływu na nieruchomości skarżących uwzględniając kumulację oddziaływań. W dalszej zaś kolejności organ winien zweryfikować zasięg oddziaływań pół elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m² w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności. Zaznaczyć przy tym należy, że wykładania art. 124 ust. 2 p.o.ś. w kontekście przepisów rozporządzenia ocenowego z 2010 r. dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie jest prawidłowa. Organy właściwie zinterpretowały przepisy prawa określające jak należy ustalić ten zasięg, a więc w odniesieniu do terenów, na których istnieje legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i terenu, na którym taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd wskazuje, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że plan miejscowy nie przewiduje co do zasady zakazów ani ograniczeń związanych z budową infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności dotyczącej stacji bazowych sieci telefonii komórkowych. Na terenie, na którym planowana jest sporna inwestycja dopuszcza się funkcję gospodarczą szeroko pojętą: handel, produkcja, magazyny z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, z tym zastrzeżeniem, że uciążliwość będąca skutkiem prowadzonej działalności gospodarczej winna być ograniczona do granicy własnej działki (karta terenu C-12-G). W ustaleniach ogólnych planu w § 2 ust. 5 wskazano natomiast, że przez uciążliwość należy rozumieć zespół negatywnych bodźców (będących skutkiem określonej działalności) pogarszających warunki życia mieszkańców poprzez obniżenie standardów środowiska przyrodniczego. Tym samym, mając na uwadze powyższe ustalenia, które doprowadziły do uznania, że organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny środowiskowej przedsięwzięcia, sąd stwierdza, że na tym etapie sprawy nie można jednoznacznie określić, czy planowana inwestycja będzie zgodna z cytowanymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny takiej będzie można dokonać dopiero po prawidłowym ustaleniu oddziaływania inwestycji, uwzględniającej całe przedsięwzięcie, a nie pojedynczą antenę.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie sprawy przez właściwy organ administracji, przy czym organ, z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, w tym konieczność dokonania oceny środowiskowej przedsięwzięcia w oparciu o skumulowaną analizę oddziaływania poszczególnych anten, tworzących inwestycję, a następnie wyniki tej analizy zweryfikować pod kątem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej inwestycji.

O kosztach postępowania w łącznej kwocie 680 zł, które sąd zasądził w punkcie 2 wyroku od Wojewody na rzecz skarżących, a na które złożyły się: koszt wpisu sądowego od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł), sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).