Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 999/19 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 22 marca 2019 r. nr KKU-84/18 w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 999/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Gminy B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: Komisja) z 22 marca 2019 r., nr KKU-84/18, którą to decyzją uchylono decyzję Wojewody M. z 24 kwietnia 2018 r., znak: WS-VII.7532.1.114.2017.AB i odmówiono stwierdzenia nieodpłatnego nabycia, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę B., prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej B. – obszar wiejski, w obrębie nr [...] G. (dalej: sporna działka).

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) w związku z art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Komisję w sposób istotny/rażący przepisów postępowania – co było wynikiem nadania niewłaściwego znaczenia materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w postępowaniu w postaci: wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...]. Do zaskarżonego orzeczenia zaciągnięto chybioną konstatację zaoferowaną przez Komisję, iż skoro w ewidencji gruntów opisana wyżej nieruchomość odnosiła się do działu leśnego - to tym samym na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła ona las. Zaprezentowana wykładnia znaczenia wpisów w ewidencji gruntów czy księdze wieczystej co do użytku - nie ma swojego racjonalnego uzasadnienia - albowiem jak słusznie się twierdzi na tę okoliczność ewidencja gruntów ma zasadniczo charakter informacyjny, zaś jej dane podlegają stopniowej dezaktualizacji co potwierdza instytucja "modernizacji ewidencji gruntów"; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w związku z art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Komisję w sposób istotny/rażący przepisów postępowania – co było wynikiem nadania końcowo w zaskarżonym orzeczeniu niewłaściwego znaczenia uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie t. do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich - która została potraktowana jako niekompletna a zatem niemiarodajna do ustalenia, iż we wskazanej wyżej dacie sporna działka weszła w skład drogi publicznej nr [...] - droga [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu konstatacja w powołanej wyżej kwestii nie ma racjonalnych podstaw albowiem wskazana wyżej uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej - załącznika graficznego zwyczajnie nie posiadała. Drogi wymienione w ww. uchwale stanowiły istniejące urządzenia drogi i zostały zidentyfikowane jedynie poprzez wskazanie ich relacji określonej w taki sposób aby rozróżnić je w terenie. Dookreślenie zatem takiej drogi następuje racjonalnie na podstawie metryki drogi opisującej m.in. jej długość, stan nawierzchni na poszczególnych odcinkach, itp. Dodatkowo potwierdza jej lokalizację fakt, że w kolejnych przyjmowanych planach zagospodarowania w granicach działki [...], z której wydzielona ma być sporna działka były ujęte linie rozgraniczające drogę o statusie stan drogi gminnej. Nadane znaczenie temu kluczowemu w sprawie materiałowi dowodowemu - w kierunku zaprezentowanym w zaskarżonym orzeczeniu - prowadzi końcowo do całkowicie błędnej konkluzji, iż ustawodawca nie jest racjonalny albowiem dał tytuł do podejmowania uchwał o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych - niemniej końcowo nie mają one większego znaczenia albowiem podjęte bez załącznika graficznego nie dają zarządcy drogi uprawnień w tym do czynności związanych z charakterem tych dróg czy obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w związku z art. 80 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy w całości decyzji organu II-instancyjnego - co było wynikiem pominięcia podczas analizy części materiału dowodowego w sprawie, który "nie pasuje" do tezy przedstawionej w sentencji zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji II-instancyjnej. W zaskarżonym orzeczeniu z powołaniem się na treści zawarte w ewidencji gruntów oraz w odpisie zwykłym księgi wieczystej nr [...] - przedstawiane jest stanowisko, iż sporna działka stanowiła użytek leśny w dacie 27 maja 1990 r. - gdy tymczasem nawet pierwotny uczestnik postępowania Nadleśnictwo B. w odwołaniu od decyzji Wojewody M. przyznało cytując fragment decyzji Komisji, że "droga znajdująca się na opisanej na wstępie działce była drogą leśną, niewydzieloną z całej nieruchomości..." W zaskarżonych orzeczeniach pominięto zatem powyższą konstatację zgodną zarazem z opisem przedstawianym przez skarżącą kasacyjnie, iż sporna działka była użytkiem drogowym na dzień 27 maja 1990 r. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191; dalej: ustawa komunalizacyjna; ustawa z 10 maja 1990 r.) w następstwie błędnej jego wykładni sprowadzającej się do wskazania, iż nieruchomość zajęta pod drogę publiczną w dacie 27 maja 1990 r. - wobec uprzedniego jej zaliczenia do kategorii dróg publicznych nie odpowiada pojęciu "należenia do"/administrowania, zarządu realizowanego przez jednostki drogowe będące jednostkami pomocniczymi terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu na tle stanu faktycznego sprawy winna być następująca, iż nieruchomość zajęta pod drogę publiczną w dacie 27 maja 1990 r. - wobec uprzedniego jej zaliczenia do kategorii dróg publicznych - była objęta zarządem drogowym, który powstał z mocy samego prawa i niezależnie od innych ustanowionych wcześniej stosunków prawnych na gruncie. Opisany zarząd wynikający z ustawy o drogach publicznych - wyłącza stosowanie wobec niego "przekazania w zarząd gruntu" zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Nadleśnictwo B. zaprezentowało stanowisko kwestionujące zasadność skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny stanowiący podstawę orzekania przez Sąd I instancji jest prawidłowy lub też nie został skutecznie podważony, możliwa jest ocena prawidłowości procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod normę prawa materialnego zastosowaną przez sąd. Przy czym wymaga podkreślenia, że zakres koniecznych ustaleń faktycznych wynika z przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia jedynie tych okoliczności sprawy, które pozostają prawnie relewantne z punktu widzenia normy prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie zastosował – powołanego w punktach 1-3 skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez WSA, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Mając zaś na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

Bezskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza, że nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą ustalenia i oceny Sądu I instancji dotyczące stanu faktycznego niniejszej sprawy. W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami organu odwoławczego, zaakceptowanymi przez WSA co do tego, że na dzień 27 maja 1990 r. sporna działka stanowiła grunt leśny należący do Skarbu Państwa i wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej. Skoro przedmiotowa działka nie należała w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., nie podlegała komunalizacji - przejściu z mocy prawa na własność skarżącej kasacyjnie Gminy.

W rezultacie za prawidłowy należy uznać - dokonany przez Komisję, a następnie Sąd I instancji - proces subsumpcji ustalonego i niepodważonego skutecznie stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie, trafnie zinterpretowane przepisy prawa materialnego, w szczególności wskazane wyżej przepisy ustawy komunalizacyjnej. Zatem także zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.