II SA/Gl 142/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-06-29	
Data wpływu	2009-02-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Iwona Bogucka
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Rafał Wolnik /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Nieruchomości
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 31 poz 266;  art. 7, 8, 21; Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 94  ust. 1,  art. 101  ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skarg G. G. i A. C. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej zapisem § 1 pkt 4 lit. b, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego G. G. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego A. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. oddala skargę A. C. w pozostałym zakresie.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą") Rada Miejska w S, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266), zwanej dalej ustawą o ochronie lokatorów, określiła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący G.G. i A.C. zwrócili się do Rady Miejskiej w S. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z wnioskiem o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. Wskazali, że są najemcami lokali mieszkalnych w budynku komunalnym położonym w S. przy ul. [...]. Czynsz najmu został ustalony w oparciu o zapis § [...] pkt [...] lit. b zaskarżonej uchwały, w myśl którego przyjęto zasadę, że czynsz za najem lokali w budynkach lub lokalach adaptowanych lub nowododanych do użytku, z wyłączeniem budynków przeznaczonych na cele socjalne, ustala się w drodze licytacji stawki czynszowej. W ocenie skarżących zapis ten odnosi się wyłącznie do zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a więc do kwestii, które winny być uregulowane uchwałą, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów. Tymczasem zaskarżona uchwała jest uchwałą programową, o której mowa w art. 21 ust. 2 tej ustawy. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zasad wynajmowania w dniu [...] r. (Nr [...]), w której przyjęto m.in., że lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej przekraczającej [...] m2 mogą być oddane w najem za zapłatą czynszu w drodze licytacji stawki czynszowej. Wskazując na powyższe skarżący zarzucili wzajemną sprzeczność zapisów obu tych uchwał w kwestii ustalania stawki czynszu w drodze licytacji, a ponadto niezgodność zapisu § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały z art. 7 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie lokatorów, albowiem odmienne regulacje w zakresie ustalania stawek czynszu dotyczyć mogą jedynie lokali o powierzchni przekraczającej [...] m2.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej w S. pismami z dnia [...] r. wskazał na bezprzedmiotowość wezwania, albowiem Rada Miejska w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy S. w latach [...], na mocy której uchylona została zaskarżona uchwała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie lokatorów. W uzasadnieniu podnieśli te same argumenty, które wcześniej wskazywali w swoim wniosku z dnia [...] r. wskazując, że ich zarzuty dotyczą zapisu § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały. Dodatkowo zaznaczyli, że wynajmowane w budynku przy ul. [...] lokale mają powierzchnię pomiędzy [...] m2 a [...] m2. Zaskarżona uchwała, pomimo jej późniejszego uchylenia, wywołała określone skutki prawne, które w ich przypadku spowodowały, że czynsz najmu wynosił [...] -, a nawet [...] stawki bazowej. Wskazując na tą okoliczność skarżący stwierdzili, iż doszło do naruszenia ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołali się również na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W.5/94) oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r. (sygn. OSK 765/04) na poparcie stanowiska, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna pomimo uchylenia tej uchwały przed wniesieniem skargi.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały nie przesądza o wysokości stawek czynszowych, gdyż ustalanie wysokości czynszów należy do kompetencji organu wykonawczego. Zapisu tego nie można było traktować jako podstawy do innego ustalania stawek czynszu, aniżeli w sposób wynikający z art. 7, art. 8 i art. 21 ustawy o ochronie lokatorów. Dodatkowo podniesiono, że z uwagi na programowy charakter zaskarżonej uchwały nie można jej traktować jako akt prawa miejscowego oraz, że kwestionowany przez skarżących zapis został uchylony uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. Zwrócono również uwagę, że upłynął termin określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co dodatkowo uzasadnia oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wnieśli dodatkowo o unieważnienie wszystkich aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie zaskarżonej uchwały wskazując w szczególności na uchwałę Zarządu Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. oraz zarządzenie Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. Zarzucono dodatkowo, że zarówno zaskarżona uchwała, jak i wydane na jej podstawie akty nie zostały opublikowane w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Zawierają także błędne klauzule odnośnie ich wejścia w życie. Skarżący sformułowali ponadto zarzuty w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia [...] r. odpisy ostatnio powołanego pisma procesowego skarżących wraz z załącznikami wyłączono z akt niniejszej sprawy w celu nadania im biegu w oddzielnych sprawach.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżącego G.G. podtrzymał skargę i wniósł alternatywnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa na wypadek nieuwzględnienia żądania stwierdzenia jej nieważności. Sprecyzował ponadto żądanie skargi ograniczając je do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem jedynie § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg. Wskazał, że zaskarżona uchwała w przeciwieństwie do wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga G.G. wobec jej sprecyzowania na rozprawie zasługuje na uwzględnienie w całości, natomiast skarga A.C. w części, w jakiej odnosi się do § [...] pkt [...] lit. [...] zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały rozważyć należało, czy skarżący posiadają legitymację do wniesienia skarg, a tym samym, czy został naruszony ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu skarżący, jako najemcy lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy mają interes prawny w kwestionowaniu zasad najmu takich lokali. W szczególności mają interes w kwestionowaniu zasad ustalania czynszu w takich lokalach. Interes taki wynika z przepisów ustawy o ochronie lokatorów w związku z umową najmu jaka łączy lub łączyła strony postępowania. Ustalenie tych zasad w sposób sprzeczny z przepisami prawa naruszałoby zatem interes prawny skarżących.

Skarżący przed skierowaniem skarg do Sądu wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełnili warunek formalny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za takie wezwanie należy bowiem uznać ich pismo z dnia [...] r., w którym domagali się uchylenia w całości zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skargi w niniejszej sprawie były dopuszczalne, co powoduje, że brak jest przeszkód do ich merytorycznego rozpoznania.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że rację ma pełnomocnik organu twierdząc, iż stawki czynszu w lokalach gminnych ustalane są przez organ wykonawczy gminy (art. 8 zd. pierwsze ustawy o ochronie lokatorów). Zgodnie jednak z art. 8 pkt 1 tej ustawy w przypadku gminy stawki te mają być ustalane zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. Oznacza to, że organ wykonawczy gminy ustalając stawki czynszu jest związany zasadami określonymi w przedmiotowej uchwale. Wbrew zatem twierdzeniom organu, nie można było w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały ustalić stawek czynszu w sposób odmienny, aniżeli wynikający z § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały. Omawiany zapis ma w ocenie Sądu charakter normy generalnej i powszechnie obowiązującej na terenie gminy – jest zatem prawem miejscowym.

Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem, że tego rodzaju zapis nie powinien się znaleźć w uchwale programowej. Uchwała ta winna w zakresie czynszu zawierać jedynie zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Kwestionowany zapis nie jest zapisem odnoszącym się do zasad polityki czynszowej lecz wprost stanowi o sposobie ustalania czynszu we wskazanych lokalach. Już sama ta okoliczność powoduje, że zapis ten narusza przepis prawa materialnego – art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie lokatorów. Skutkiem tego naruszenia jest również i to, że jakkolwiek uchwała programowa, o której mowa w art. 21 ust. 2 ustawy co do zasady nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 681/05, LEX nr 194648), to kwestionowany zapis poprzez skutki jakie mógł wywrzeć należy za takie prawo uznać. W istocie bowiem ustala on zasady wynajmowania lokali i jako taki (pomijając na razie jego zgodność z innymi przepisami prawa, o czym będzie poniżej) powinien był się znaleźć w uchwale, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy. Taka z kolei uchwała, zgodnie z aprobowanym przez skład orzekający stanowiskiem prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, LEX nr 164541, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 101/07, LEX 276647).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że kwestionowany przez skarżących zapis § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały miał charakter przepisu prawa miejscowego. Charakteru tego nie pozbawia go fakt nieopublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Brak takiej publikacji skutkował jedynie tym, że sporny zapis nie wszedł w życie jako prawo miejscowe (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). O charakterze tym przesądza natomiast sformułowanie, że czynsz najmu "ustala się w drodze licytacji stawki czynszowej". Organ wykonawczy w tym wypadku został pozbawiony całkowicie możliwości ustalania w odmienny sposób stawek czynszu w odniesieniu do wskazanych lokali, a jego kompetencje w tym zakresie zostały ograniczone do czynności wykonawczych. W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały wydany został niezgodnie z zakresem kompetencji Rady Miejskiej w S. (ustalanie stawek czynszu należy bowiem do organu wykonawczego gminy – art. 7 i art. 8 ustawy o ochronie lokatorów) i już sama ta okoliczność skutkować musiała stwierdzeniem jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 23/09, niepubl.).

Niezależnie od powyższego przyjdzie przyznać rację skarżącym, że zapis § [...] pkt [...] lit. [...] zaskarżonej uchwały był sprzeczny z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, która to uchwała jak wyżej wskazano, ma charakter aktu prawa miejscowego.

Wykazane wyżej sprzeczności z prawem zapisu § 1 pkt 4 lit. b zaskarżonej uchwały skutkować musiały stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Uwzględniając zatem z tego powodu skargi, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a.

Pomimo, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął ponad rok, to z uwagi na fakt, że kwestionowany zapis miał charakter aktu prawa miejscowego, brak było przeszkód do stwierdzenia jego nieważności (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W związku z uchyleniem przez Radę Miejską w S. zaskarżonej uchwały jeszcze przed jej zaskarżeniem należało także rozważyć kwestię ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu uchylenie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego ustanowionych uchwałą tego organu nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii należy bowiem podzielić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994, nr 2, poz. 44), która w ówczesnym stanie prawnym stanowiła wykładnię legalną art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: art. 13 nieobowiazującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z tą wykładnią "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę".

W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd nie orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a., a to w związku z ustaleniem, że zapis, którego nieważność została stwierdzona ma charakter aktu prawa miejscowego.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzone kwoty składają się uiszczone przez skarżących wpisy sądowe, opłata skarbowa od pełnomocnictwa udzielonego przez G.G. oraz wynagrodzenie ustanowionego przez niego adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).

Skarga A.C. w pozostałej części tj. w części odnoszącej się do innych zapisów zaskarżonej uchwały, aniżeli § [...] pkt [...] lit. [...], została oddalona na zasadzie art. 151 p.s.a. Skarżący nie podniósł bowiem jakichkolwiek zarzutów w odniesieniu do tych innych zapisów, a Sąd dokonując kontroli całego zaskarżonego aktu z urzędu, nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale innego naruszenia prawa, aniżeli wyżej wykazane. Wobec ograniczenia skargi przez pełnomocnika skarżącego G.G., jego żądanie zostało uwzględnione w całości, co czyniło zbędnym orzeczenie o oddaleniu jego skargi w pozostałym zakresie.

Zarzuty skarżących kierowane w stosunku do innych aktów wydanych przez organy Gminy S. nie podlegały rozpoznaniu w niniejszej sprawie, a to z uwagi na treść powołanego już wyżej zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 28 maja 2009 r.