Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 495/24 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 marca 2024 r. nr SKO Gd/5249/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 495/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 marca 2024 r. nr SKO Gd/5249/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 29 lipca 2022 r. znak GZDiZ.NP.701.47.8.2022.JB/MP w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie wolnostojącego dwustronnego urządzenia reklamowego o treści "[...]" oraz wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej w kształcie trapezu o treści: "[...]" przy ul. [...] w G., na działce nr [...], obręb [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji 39,68 m2 jako niezgodnego z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (dalej: Uchwała Krajobrazowej Gdańska).

W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie organu nie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19, którym uznano za niekonstytucyjne przepisy nakazujące dostosowanie tablic reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej do wymogów uchwały krajobrazowej bez zapewnienia ustawowego trybu dochodzenia odszkodowania. W świetle tego orzeczenia dla oceny legalności nałożonej kary na Skarżącą na podstawie art. 37d ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej upzp) zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy sporne urządzenia reklamowe istniały i zostały wzniesione na podstawie zgody budowlanej przed dniem 3 kwietnia 2018 r., tj. przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Brak precyzyjnych ustaleń w tym zakresie uniemożliwił Sądowi pełną weryfikację zasadności nałożonej sankcji. W sprawie doszło zatem do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), które polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz ogólnikowości uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej analizy dokumentacji znajdującej się w aktach, w tym decyzji z września 2000 r. o pozwoleniu na budowę restauracji wraz z elementami reklamowymi, co uniemożliwiło stwierdzenie, czy obecne nośniki są tożsame z tymi, na które wydano uprzednią zgodę. Rozstrzygnięcie sprawy uznano za przedwczesne, ponieważ organ nie zweryfikował treści projektu budowlanego, co jest niezbędne do oceny, czy reklamy podlegają ochronie wynikającej z orzecznictwa konstytucyjnego. W konsekwencji Sąd zobowiązał organ do uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej analizy sprawy pod kątem tożsamości obiektów reklamowych z pierwotnym pozwoleniem na budowę.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 37d ust. 1 upzp, w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa), w sytuacji, gdy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, gdyż:

1) decyzje rażąco naruszyły prawo, ponieważ bez wyjaśnienia stanu faktycznego nałożono karę w trybie art 37d ust. 1 upzp - co stanowi obrazę art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa, a także istotne dla rozstrzygnięcia sprawy rażące naruszenie art. 7a Kpa oraz art. 81a Kpa,

2) decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie - co stanowi obrazę art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, bo nie sposób karać osoby, która:

- w dniu umieszczenia reklamy nie naruszyła Uchwały Krajobrazowej Gdańska,

- w dniu przeprowadzenia przez organ kontroli nie była w posiadaniu przedmiotowych tablic oraz urządzenia reklamowego oraz nie miała do nich tytułu prawnego a zatem nie mogła ich dostosować do uchwały krajobrazowej.

3) zastosowano wadliwą wykładnię prawa materialnego art. 37d ust. 1 upzp, która przyjmuje, że karę nakłada się na podmiot, który umieścił tablicę reklamową w czasie, kiedy uchwała krajobrazowa w ogóle nie obowiązywała, gdy tymczasem - karę umieszcza się na podmiot, który swym czynem naruszył istniejącą (obowiązującą jako akt prawa miejscowego) uchwałę krajobrazową,

4) zastosowano wadliwą wykładnię prawa materialnego art. 37d ust. 1 upzp poprzez nałożenie kary, na podmiot, który w czasie kontroli nie był w posiadaniu tablic i urządzeń reklamowych oraz nie posiadał do nich tytułu prawnego oraz poprzez uznanie, że można karać wstecz za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego które nie było sprzeczne z uchwałą, lecz mogło być sprzeczne z prawem budowlanym, gdy tymczasem przepis ten odnosi się w swej treści wyłącznie do sprzeczności z uchwałą krajobrazową, o której w nim mowa,

- w konsekwencji wadliwej wykładni doszło do naruszenia przez Sąd tj. prawa materialnego art. 190 Konstytucji RP, gdyż dopuszczono karanie podmiotu który nie naruszył uchwały w sytuacji gdy podmiot winien mieć zapewnione odszkodowanie za wywłaszczenie planistyczne,

5) wadliwe zastosowano art. 37d ust. 1 upzp, co należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż osoba, która legalnie umieściła reklamę, bezpodstawnie poniosła odpowiedzialność z tytułu istnienia przedmiotowej tablicy i urządzenia po wejściu w życie uchwały krajobrazowej,

6) adresata decyzji ustalono w sposób wzajemnie wykluczający się, co stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż:

- ukarano podmiot, który umieścił tablicę (przed wejściem w życie uchwały), za to, że reklama istnieje (po wejściu w życie uchwały),

- ukarano podmiot, który umieścił tablice i urządzenie w 2000 r., stwierdzając w decyzji, że umieścił wskazane instalacje w okresie od 19 kwietnia 2022 r. do dnia 10 maja 2022 r.

7) decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż w przypadkach urządzeń i tablic reklamowych posadowionych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w ogóle nie było podstaw do karania za umieszczenie ich niezgodnie z uchwałą, która wówczas po prostu nie istniała,

8) decyzje, w razie ich wykonania, wywołałaby czyn zagrożony karą, gdyż przedmiotowe urządzenia i tablice reklamowe nie były własnością Skarżącej, która nie miała ich w posiadaniu, a zatem Skarżąca, aby uniknąć kary powinna dokonać rozbiórki urządzenia i tablicy reklamowej niszcząc cudze mienie znacznej własności - a to spełniałoby znamiona z art. 288 § 1 KK, Skarżąca nie mogła dokonać legalnej rozbiórki zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a zatem wykonanie przez nią czynności usunięcia ww. obiektów bez decyzji o rozbiórce podlegałoby penalizacji wynikającej z art. 93 pkt 3 Prawa budowlanego;

9) decyzje były niewykonalne w dniu wydania, a niewykonalność ma charakter trwały, co stanowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż skarżąca nie będąc w posiadaniu nie mogła faktycznie dysponować przedmiotowymi obiektami, a nie mając do nich tytułu prawnego nie mogła doprowadzić do ich legalnego usunięcia - a zatem nie mogła uchronić się przed nałożeniem tzw. postępującej opłaty w ramach kary ustalanej w trybie art. 37d ust. 8 upzp;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy:

1) art. 7a oraz art. 81a Kpa poprzez brak uwzględnienia rozbieżności faktycznych oraz dotyczących wykładni art. 37d ust. 1 upzp na korzyść Skarżącej,

2) art. 189c Kpa, poprzez brak zastosowania przepisów względniejszych dla strony,

3) art. 189f § 1 pkt 1 Kpa poprzez brak odstąpienia od ukarania, gdyż zaprzestano naruszenia o znikomej wadze,

4) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów Skarżącej, w tym w szczególności brak poczynienia wyjaśnień:

- za jaki czyn i kogo tak na prawdę można karać w trybie art. 37d ust. 1 upzp,

- w jaki sposób podmiot, który umieścił szyld przed wejściem w życie uchwały, wobec którego prowadzone jest postępowanie w sprawie, może ograniczyć naliczanie kary w przypadku, gdy nie jest właścicielem, ani posiadaczem spornych tablic i urządzeń, których zdemontowania domaga się organ.

W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności wydanych w obu instancjach decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wniesiono nadto o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 37d ust. 1 upzp narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jego zastosowania w stosunku do podmiotów, które dokonały umieszczenia tablicy lub urządzenia przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

3.3. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od kluczowej kwestii, na którą słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Dla oceny legalności nałożenia na Skarżącą sankcji pieniężnej na podstawie art. 37d upzp fundamentalne znaczenie ma to, kiedy przedmiotowy obiekt został wybudowany i czy nastąpiło to na podstawie zgody budowlanej wydanej przed datą wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Ustalenie powyższej okoliczności jest niezbędne z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19, którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 37a ust. 9 upzp, w zakresie, w jakim przewiduje on obowiązek określenia w uchwale warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Skutkiem tego wyroku jest uznanie za sprzeczne z prawem wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem zakresem uchwały tych obiektów (wyrok NSA 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 166/18). W świetle powyższego zaniechanie przez organy administracji ustalenia daty uzyskania przez Skarżącą zgody budowlanej rzutuje wprost na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Czym innym jest bowiem władcza ingerencja gminy w przyszłe zagospodarowanie przestrzeni, a czymś diametralnie odmiennym retroaktywne sankcjonowanie obiektów legalnie wzniesionych w zaufaniu do stabilności działań administracji. Przyjmując jako wartość podstawową konstytucyjną ochronę praw nabytych, nałożenie kary pieniężnej bez uprzedniego wyjaśnienia wskazanej kwestii stanowiłoby działanie bezprawne, sankcjonujące retroaktywną odpowiedzialność deliktową podmiotu działającego w zaufaniu do organów państwa.

3.4. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez Spółkę interpretacji definicji prawnej zwrotu "zgoda budowlana" należy podnieść, że zgoda budowlana to akceptacja ze strony właściwego organu administracji w formie przewidzianej w przepisach prawa budowlanego na realizację określonego obiektu budowlanego, a takimi są tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Realizacja części z nich wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, dalsza ich część zgłoszenia, niewielki zaś zakres nie jest objęty reglamentacją organu budowlanego (art. 28 - 30 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2026 r. poz. 524). Wskazać więc trzeba, że zgoda budowlana to udzielenie pozwolenia na budowę w drodze decyzji, niewniesienie sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia robót budowlanych (milcząca zgoda), także realizacja tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zgoda budowlana to również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w razie zaistnienia podstaw tożsamych do zalegalizowania nośnika reklamowego po uprzednim przeprowadzeniu postępowania naprawczego względnie legalizacyjnego z zastrzeżeniem, że pozwolenie na użytkowanie udzielone zostało przed wejściem w życie przepisu dostosowawczego uchwał krajobrazowych. Wszelkie inne formy "zgody" poza trybem wynikającym z przepisów prawa budowlanego nie stanowią zgody budowlanej (wyrok NSA z 23 kwietnia 2026 r. sygn. akt II OSK 264/25) .

3.5. Z wyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na obecnym etapie postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się do sporu, czy zainstalowany na budynku żółty element stanowi jedynie dekorację na ścianie, czy też tablicę reklamową (szyld), a tym samym przedwczesna byłaby ocena merytoryczna zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Rozstrzyganie tej kwestii przed uprzednim, precyzyjnym zrekonstruowaniem przez organ administracji stanu prawnego i faktycznego obiektu na dzień wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tj. na dzień 3 kwietnia 2018 r. jest niecelowe. Jeżeli bowiem obiekt ten został wzniesiony na podstawie szeroko rozumianej zgody budowlanej przed tą datą, jego status prawny jest chroniony, co czyni bezprzedmiotowymi jakiekolwiek dalsze dywagacje organu nad nałożeniem kary pieniężnej i merytoryczne rozważania w przedmiocie kwalifikacji wizualnej spornego nośnika. Jeżeli po tej dacie, wówczas dopiero zasadnym będzie dokonanie analizy tej kwestii przez organ.

3.6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.