Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędziowie: NSA Bogdan Lubiński, WSA del. Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 1135/13 w sprawie ze skargi Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 października 2013 r. nr SKO.4141/48/2013, SKO.4141/49/2013, SKO.4141/50/2013 w przedmiocie stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za lata 2009-2011 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądza od Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na rozprawie spraw ze skarg Starosty R., wyrokiem z 18 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Rz 1135/13), uchylił zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 października 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. w sprawie podatku od nieruchomości za 2009 rok, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji B. w sprawie podatku od nieruchomości za 2010 rok, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. w sprawie podatku od nieruchomości za 2011 rok oraz poprzedzające je decyzje tego organu z 9 lutego 2013 r.

Z przedstawionego przez Sądu I instancji stanu faktycznego wynika,

że decyzjami z 17 czerwca 2011r. nr [...] Burmistrz R. określił Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę R. zobowiązania w podatku od nieruchomości za lata 2009, 2010 i 2011.

Wnioskami z dnia 19 lipca 2012 r. Starosta zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o stwierdzenie nieważności tych decyzji, powołując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W uzasadnieniach wskazał, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż skierowano je do podmiotu niebędącego podatnikiem.

Odmawiając stwierdzenia nieważności organ I instancji, jako podstawę prawną wskazał art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.)- dalej: Ordynacja podatkowa, dokonując analizy przedstawionego stanu faktycznego pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie.

Zaskarżonymi decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy własne decyzje z dnia 9 lutego 2013 r. o nr: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia 17 czerwca 2011 r. określających zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2009, 2010 i 2011 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięć organ wskazał art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 248 § 3 oraz 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 2 ust. 1 pkt1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz.U. z 2002 r., Nr 9, poz. 84 ze zm.) – dalej: u.o.p.l.

W skargach na te decyzje Starosta zarzucił zarówno naruszenie art. 120,

art. 121, art. 187, a także art. 248 w zw. z art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.o.l., przez błędne przyjęcie, że zaskarżone decyzje nie są dotknięte wadą nieważności, w przypadku obciążenia obowiązkiem podatkowym w podatku od nieruchomości podmiotu nieobowiązanego do zapłaty podatku.

W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 18 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Rz 1135/13) uchylił zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 października 2013r oraz poprzedzające je decyzje tego organu z 9 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. w sprawie podatku od nieruchomości za 2009, 2010 i 2011 rok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone decyzje, jak również decyzje je poprzedzające naruszają prawo, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazane w skargach.

Przypomniał, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosta, jako podstawę prawną wniosków wyraźnie powołał art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., podczas gdy organ rozpoznając wnioski, jako podstawę prawną rozstrzygnięć wskazał art. 248 § 3 oraz art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, nie zwracając się wcześniej do skarżącego o ewentualne sprecyzowanie wniosku. Tego rodzaju postępowanie stanowiło – zdaniem Sądu - niedopuszczalną ingerencję w swobodę formułowania wniosków stron. Organ dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania,

w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów i obowiązku udzielania wszelkich niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania ( art. 121 Ordynacji podatkowej).

Nie uprawniał organu do takiego działania fakt, że w postępowaniu dotyczącym podatku od nieruchomości nie mają zastosowania przepisy k.p.a., ani też fakt, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ jest obowiązany zbadać nie tylko okoliczności wskazane we wniosku, ale także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności.

Warunkiem przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie było prawidłowe sformułowanie wniosku, a organ dochodząc do przekonania, że powołana w nim podstawa prawna jest nieprawidłowa, powinien był wezwać wnioskodawcę o jej sprecyzowanie, a nie dokonywać tego z urzędu. Nie bez znaczenie pozostaje fakt, na podstawie jakich przepisów strona domaga się stwierdzenia nieważności. Choć przepisy tak k.p.a. jak i Ordynacji podatkowej powołują się na podobne podstawy stwierdzenia nieważności, to jednak występują różnice, które mają istotne znaczenie. A podstawową z nich jest to, że o ile na podstawie k.p.a. można domagać się stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej, o tyle w Ordynacji podatkowej

istnieje bezwzględny wymóg waloru ostateczności decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga, do której to kwestii organ się nie odniósł.

Zatem dopiero prawidłowe sformułowanie wniosku dawało podstawy do oceny ważności zaskarżonych decyzji, zarówno pod kątem przesłanek wskazanych we wniosku jak też pozostałych wskazanych w doprecyzowanym przez wnioskodawcę przepisie.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku SKO w Rzeszowie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez niezasadne przyjęcie naruszenia przez organy podatkowe art. 248 § 1 i 3, art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. 121 Ordynacji podatkowej polegającego na rozpoznaniu sprawy z wniosku podatnika w trybie przepisów Ordynacji podatkowej, w sytuacji w której wniosek zawierał żądanie rozpoznania sprawy w trybie k.p.a. ;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa z uwagi na uwzględnienie skargi z powodu naruszenia prawa procesowego przez organ podatkowy w sytuacji, gdy w związku z brakiem naruszeń, skarga podlegała oddaleniu.

Pełnomocnik Starosty R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Słuszny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez niezasadne przyjęcie naruszenia przez organy podatkowe art. 248 § 1 i 3, art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. 121 Ordynacji podatkowej polegającego na rozpoznaniu sprawy z wniosku podatnika w trybie przepisów Ordynacji podatkowej, w sytuacji w której wniosek zawierał żądanie rozpoznania sprawy w trybie k.p.a.

Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Organ nie może z urzędu dokonywać zmiany kwalifikacji wniosku, organ jednak nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie treścią żądania strony, którą związany był organ administracji były wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza R. określających zobowiązanie Skarbu Państwa z tytułu podatku od nieruchomości za 2009 r., 2010 r., 2011 r.

Organ do którego jest skierowany wniosek wszczynający postępowanie powinien ustalić dokładną treść żądania w sytuacji gdy ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek. Wniosek strony wiąże co do treści żądania natomiast podstawy prawne podejmowanych decyzji ustalane są przez organ na podstawie własnej oceny.

W sprawie nie budziło wątpliwości, że Starosta R. – działający w imieniu Skarbu Państwa - złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza R. wydanych w przedmiocie podatku od nieruchomości za określona lata podatkowe. Prawidłowo skarżący kasacyjnie wskazuje, że zgodnie z art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej przepisy ordynacji podatkowej stosuje się do podatków (...) do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy podatkowe. Wniosek strony dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego wydanych w trybie przepisów Ordynacji podatkowej. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być prowadzone na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej i to niezależnie czy strona składając wniosek o to postępowanie prawidłowo powołała przepisy. Strona natomiast wskazała na jakiej podstawie jej zdaniem zachodziła nieważność decyzji – została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie skierowano jej do podmiotu na którym ciąży obowiązek podatkowy. Fakt, że strona błędnie we wniosku powołała przepis Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast Ordynacji podatkowej nie stanowił przeszkody do rozpoznania tego wniosku we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów. Co istotne wnioskodawca nie kwestionował zastosowania w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej, a w odwołaniu od decyzji wprost powołał się, że "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparty został o uregulowania zawarte w art. 247 §1 pkt 3 i 5 Ordynacji podatkowej". Słusznie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że jeżeli żądanie podatnika bezspornie obejmuje stwierdzenie nieważności decyzji nie ma żadnego znaczenia wskazany rodzaj postępowania, w jakim strona uważa, że postępowanie powinno się toczyć. Tryb w jakim zostanie zbadana legalność decyzji jest niezależny zarówno od wyboru strony jak i organu.

Mając na uwadze powyższe nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym organ dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania, w tym zasady prowadzenia postępowania

w sposób budzący zaufanie do organów i obowiązku udzielania wszelkich niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostającego w związku z przedmiotem tego postępowania. Wbrew stanowisku Sądu I instancji właśnie fakt, że w postępowaniu dotyczącym podatku od nieruchomości nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zainicjowanym wnioskiem strony organ jest obowiązany zbadać nie tylko okoliczności wskazane we wniosku, ale także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności – uprawniał organ do rozpoznania wniosku strony w trybie przepisów Ordynacji podatkowej – art. 247 §1 i art. 248 § 3 Ordynacji podatkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski strony postępowania były co do żądania prawidłowo sformułowane – wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym stanowiły podstawę do przeprowadzenia postępowania pod kątem przesłanek ważności zaskarżonych decyzji na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.

Prezentowane stanowisko Sądu I instancji spowodowało, że Sąd ten nie odniósł się do merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie zarzuty skargi.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.