Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj Sędziowie sędzia WSA Iwona Owińska - Gwiazda ( spr. ) sędzia WSA Anna Szymańska Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. ze skargi E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie przyznania odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej E. S. kwotę 1058 (tysiąc pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją, nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: "Minister", "organ", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej jako: "skarżąca") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r., znak: [...], orzekającej o odmowie przyznania wnioskodawcy odsetek ustawowych w kwocie 10 834,87 zł z tytułu 349 dni opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r., znak: [...], za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0081 ha, nr [...] o pow. 0,4578 ha i nr [...] o pow. 0,0074 ha - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:

Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0081 ha, nr [...] o pow. 0,4578 ha i nr [...] o pow. 0,0074 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę dwujezdniowej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], na terenie miasta i gminy [...], gminy [...] oraz gminy [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] w części i orzekł w tym zakresie, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej w wysokości 141 645,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dwujezdniowej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], na terenie miasta i gminy [...], gminy [...] oraz gminy [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. przedsięwzięcia stanie się ostateczna.

Odszkodowanie wpłynęło na konto skarżącej w dniu 17 grudnia 2015 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o przyznanie odsetek ustawowych w kwocie 10 834,87 zł z tytułu 349 dni opóźnienia w wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wskazała, iż zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Wnioskodawczyni uznała, że wypłata odszkodowania winna była nastąpić w terminie do dnia 2 stycznia 2015r. Dodała, że przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zastosowanie ma art. 132 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, iż przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, w tym odszkodowania o którym mowa w art. 132 ust. la ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy odsetek ustawowych w kwocie 10 834,87 zł z tytułu 349 dni opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 132 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej z uwagi na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i przejściem prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wskazano, iż błędnie przyjęto, że okolicznością warunkującą rozpoczęcie biegu terminu do naliczania odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania jest ostateczność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem skarżącej okolicznością warunkującą rozpoczęcie biegu terminu do naliczania odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania jest wymagalność roszczenia wynikającego z upływu wyraźnie oznaczonego przez ustawodawcę w przepisie art. 132 ust. la ustawy o gospodarce nieruchomościami terminu do spełnienia świadczenia. Skarżąca wskazała też, że z brzmienia art. 12 ust. 4b w relacji do art. 12 ust. 4g specustawy drogowej wynika, iż w przypadku nadania decyzji o, zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności obowiązkiem organu jest wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania nie w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w terminie 60 dni od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż żądanie zapłaty odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania stanowi roszczenie cywilnoprawne. Chociaż źródłem tego roszczenia (stosunku cywilnoprawnego) jest akt administracyjny - decyzja o odszkodowaniu, załatwienie tej sprawy nie jest prawnie możliwe w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji. Nie jest to bowiem sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 Kpa, lecz sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kpc, ewentualny zaś spór między stronami co do wysokości odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania może zostać rozstrzygnięty przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. W ocenie organu nałożenie na organ administracyjny obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej winno bezsprzecznie wynikać z przepisu prawa (art. 6 Kpa), który nakłada na organ taki obowiązek wprost. Tymczasem ani przepis art. 132 ust. 2 i 3, ani żaden inny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do rozstrzygnięcia sprawy odsetek w formie decyzji administracyjnej.

Pismem z 16 września 2016 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: kpa) w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie druk publicznych (dalej w skrócie: specustawa drogowa) w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: ugn), polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z jednoczesnym umarzeniem postępowanie w całości przed tym organem z powołaniem się na cywilnoprawny charakter żądania o ustalenie odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą pod inwestycję drogową na mocy specustawy drogowej, podczas gdy roszczenie o odsetki za zwłokę w wypłacie ww. odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym związanym z obowiązkiem zapłaty sumy głównej, stąd obowiązek zapłaty odszkodowania powstały na tle stosunku administracyjnoprawnego determinuje konsekwentnie również obowiązek zapłaty odsetek od tegoż odszkodowania w trybie administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż żądanie skarżącej, dotyczące ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości pod drogę publiczną, które to odszkodowanie orzeczono na podstawie art.12 ust.4a w związku z art.11a ust.1, art.12 ust.4 f i 5, art.18 ust.1, 1e i 1f, art.22 i art.23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2015 poz. 2031 j.t.), dalej także "specustawy drogowej", ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny (przedmiotowa przeszkoda do wszczęcia postępowania administracyjnego). Taka ocena prawna sprawy nie jest prawidłowa.

W art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 j.t.), dalej również "u.g.n." (do przepisów której to ustawy odsyła specustawa drogowa) uregulowano kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Sąd orzekający w sprawie niniejszej przyłącza się do tych głosów w orzecznictwie sądowym, które - zwracając uwagę na fakt, że roszczenie o odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym, związanym z obowiązkiem zapłaty sumy głównej – wywodzą, że w sytuacji, w której obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to konsekwentnie również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie do zasad Kodeksu cywilnego zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksie cywilnym (Dz. U. 2014, poz. 121 j.t.) na użytek rozpoznania sprawy administracyjnej. Pogląd, że roszczenie o odsetki od świadczeń administracyjnoprawnych nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjny został wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92 (OSNC 1993/9/141) oraz z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93 (OSNC 1993/10/174) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2006 roku, I OSK 525/05 (Lex nr 198159) .

Nie jest zatem tak, że odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego oznacza samo przez się, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli chodzi w szczególności o wywłaszczenie nieruchomości, to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania jak wskazano powyżej jest oczywiście roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej.

Odnosząc powyższe reguły do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że występujący w niej obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, w konsekwencji czego wynikający z niego potencjalnie obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje, wbrew stanowisku organu, również administracyjny charakter.

Zgodnie z regulacją art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W myśl art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa o których, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna art. 12 ust. 4b specustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 specustawy).

Odnosząc się do przywołanego w zaskarżonej decyzji Ministra wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 należy wskazać, że w orzeczeniu tym Trybunał podkreślił, że w pojęciu "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Stanowisko Trybunału zaprezentowane w tym wyroku nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż dotyczy sytuacji gdy roszczenia w przedmiocie zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna nie są unormowane w przepisach prawa. Trybunał Konstytucyjny ten aspekt zagadnienia wyraźnie podkreślił w uzasadnieniu cyt. wyroku. W niniejszej sprawie istnieje zaś przepis prawa dający podstawę orzekania organom administracji publicznej.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności kwestionowana decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 roku została wydana z naruszeniem prawa.

Z tych też powodów, zaskarżone rozstrzygniecie organu II instancji umarzające postępowanie wobec bezprzedmiotowości Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jako naruszające prawo - uchylił.

Rzeczą organu będzie zatem rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w oparciu o uregulowania zawarte w art. 138 k.p.a.

Z tych przyczyn, Sąd nie odnosi się merytorycznych zarzutów skargi jako przedwczesnych na tym etapie postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

6