II GSK 590/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-09-26	
Data wpływu	2018-03-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6259 Inne o symbolu podstawowym 625	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 614/17	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7, art. 8, art. 77 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 614/17 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rejestracji używanych odbiorników i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. S. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 273 (dwieście siedemdziesiąt trzy) złote tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rejestracji oraz ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2016 r., zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 z późn. zm., dalej "ustawa o opłatach"), przeprowadzona została kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w lokalu przy ul. [...] w miejscowości [...] zajmowanym na potrzeby prowadzonej przez T. S. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie) działalności gospodarczej. Kontrola została przeprowadzona w obecności M. S., który jednak nie podpisał protokołu kontroli powołując się na brak upoważnienia do tej czynności. Powołując się na protokół kontroli oraz oświadczenie M. S. załączone do tego protokołu, organ administracyjny - Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej SA - przyjął, iż w lokalu skarżącej znajdowało się 10 odbiorników telewizyjnych różnej marki, przystosowanych do odbioru telewizji naziemnej, używanych od pół roku, będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu.

Oświadczenie M. S. załączone do protokołu kontroli zawierało nadto stwierdzenie, iż uczestniczący w kontroli jest małżonkiem w separacji oraz, że uruchomienie odbiorników, w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie jest możliwe, gdyż pokoje są przygotowane do przyjęcia ewentualnych firm dla ich pracowników

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej SA wydał decyzję Nr [...] nakazującą rejestrację 10 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 10 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 6810 zł.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, iż działalność gospodarczą w zakresie usług noclegowych zaczęła prowadzić w miejscu kontroli w 2015 r. Podała, iż od stycznia 2016 r. drobne prace porządkowe wokół obiektu wykonuje jej mąż, z którym pozostaje w separacji, a który "nie znając faktów lub też złośliwie" podał liczbę 10 odbiorników telewizyjnych. Skarżąca podkreśliła, że w pokojach nie było odbiorników telewizyjnych, natomiast część mieszkających w nich pracowników pozostawiła swoje stare odbiorniki przy wyjeździe. Wskazała, iż posiada 6 odbiorników telewizyjnych oraz, że w 60% pokoje wynajmowane są obywatelom Ukrainy, pracownikom polskich firm, które są stroną umów najmu, którzy przywożą stare odbiorniki. Część z nich pozostawiają przy wyjeździe i następnie służą one jako monitory. Skarżąca podniosła, iż z powodów zdrowotnych - poważną chorobą serca połączoną z pobytami w szpitalu - nie mogła ustosunkować się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dodatkowo stwierdziła, że dokonała już rejestracji odbiorników.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji 10 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie nakazał rejestrację 4 używanych odbiorników telewizyjnych, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze na ww. decyzję z dnia 11 lutego 2017 r., skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. - zasady pogłębienia zaufania i art. 13 - zasady ugodowego załatwienia spraw. Na wstępie podniosła, iż organy I i II instancji ustaliły stan faktyczny sprawy jedynie na podstawie zeznań M. S., z pominięciem jej "wniosków dowodowych". Ponownie wskazała, iż większość pokoi jest podnajmowana firmom, których pracownicy nie korzystają z odbiorników telewizyjnych, które służą im jedynie jako monitory. Wywodziła, że nie jest obowiązana do wnoszenia opłat abonamentowych za odbiorniki, które nie są jej własnością, lecz osób przebywających w obiekcie. Wskazała na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt: VI SA/Wa 1786/12, z którego wynika, iż nie podlega opłatom niepodłączony, a czasowo pełniący rolę monitora odbiornik.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: "p.p.s.a.")

W jego ocenie skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie kontrolerzy weszli w posiadanie informacji dotyczących ilości ujawnionych odbiorników i ich gotowości do natychmiastowego odbioru programu w oparciu o oświadczenie M. S., które zostało w toku postępowania zanegowane przez stronę postępowania. Podkreślił, iż już z protokołu kontroli wynika, po pierwsze - że był on w tej dacie mężem skarżącej "w separacji", a po drugie - że nie został on przez nią upoważniony do podpisania ww. protokołu. Obligowało to osoby kontrolujące do większej wnikliwości przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Zdaniem WSA, oparcie się w całości na ustaleniach kontrolnych oraz domniemaniach prawnych było w tej sytuacji niewłaściwe i stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego: art. 7, 77 § 1 i 8 k.p.a. - zasad dowodzenia, prawdy obiektywnej, oraz zaufania do organów administracyjnych.

Przede wszystkim organ niezasadnie przyjął jako "koronny dowód" w sprawie protokół kontroli, który wobec niepodpisania go przez osobę uczestniczącą przy czynnościach kontrolnych oraz późniejszego zanegowania jego treści przez skarżącą, nie mógł stanowić pełnoprawnego środka dowodowego jako dokument urzędowy (art. 76 § 1 k.p.a.). Należy przy tym mieć na uwadze, iż nawet prawidłowe sporządzenie dokumentu urzędowego nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści (art. 76 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca jest osobą prowadzącą działalność w postaci wynajmu kwater pracowniczych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosiła, iż M. S., z którym była w prawnej oraz faktycznej separacji, dopuszczony przez nią wyłącznie do czynności porządkowych w obiekcie, mógł udzielać podczas kontroli mylnych informacji - z powodu nieznajomości faktów bądź intencjonalnie. Podała również, że w pokojach udostępnianym pracownikom - obywatelom Ukrainy - brak było odbiorników, a te, które zostawili (w liczbie 6), miały być przez nich używane jako monitory do komputerów. Skarżąca negowała swój obowiązek rejestracji cudzych odbiorników, niemniej jednak, po wydaniu decyzji nakładającej karę, zarejestrowała 6 sztuk. Takie działanie skarżącej w ocenie Sądu I instancji uprawdopodabnia jej twierdzenie, iż posiadała jedynie 6 odbiorników TV, co do których zresztą nie miała świadomości o obowiązku ich zarejestrowania. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie zarejestrowaniu na tym etapie postępowania 10 odbiorników - gdyby je faktycznie posiadała. Jak podawała bowiem skarżąca, nie zarejestrowała posiadanych odbiorników z tego tylko powodu, że nie miała świadomości co do tego, że jest to jej obowiązkiem. Nie negowała posiadania wszystkich przypisywanych jej odbiorników, lecz kwestionowała ich liczbę.

Zdaniem WSA, organ przed wydaniem decyzji w trybie odwoławczym winien we własnym zakresie, ewentualnie uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności przesłuchując skarżącą na okoliczność faktycznej liczby odbiorników TV posiadanych przez nią w dacie kontroli.

Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości i wniósł o:

1. jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych,

3. zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1, a także art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: K.p.a.), poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie podjął czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także poprzez błędne ustalenie na podstawie akt postępowania administracyjnego stanu faktycznego, związanego ze stwierdzeniem, że oświadczenie M. S. "zostało w toku postępowania zanegowane przez stronę postępowania", podczas gdy, oświadczenie to nie zostało na żadnym etapie postępowania zanegowane,

- przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa oparła skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Wskazać należy, że Sąd I instancji uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. z powodów procesowych, uznając, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona i wskazał, że naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. To stanowisko zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Aby stwierdzić czy organ dopuścił się wskazanych uchybień, należy przytoczyć przepisy prawa materialnego, które były podstawą zarówno kontroli, jak i wydanych decyzji, bowiem to z nich wynika, które okoliczności należy ustalać i co powinno być przedmiotem dowodzenia.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o opłatach, odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają rejestracji dla celów pobierania opłaty. W myśl z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 września 2007 r. rejestracji należy dokonać w terminie 14 dni od wejścia w posiadanie odbiorników. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach, kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej prowadzi operator publiczny. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o opłatach, w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego pobiera się opłatę w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezrejestrowanego odbiornika.

Mimo skromności uregulowań prawnych, nie ulega wątpliwości, że odbiorniki telewizyjne wymagają rejestracji i wnoszenia opłaty abonamentowej, a wykonanie tych obowiązków podlega kontroli podczas której ustaleniu podlegają trzy okoliczności: posiadanie odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych przez kontrolowany podmiot, niedopełnienie obowiązku ich rejestracji oraz uiszczania opłat, a także okres używania odbiorników, od którego zależy wysokość bieżącej opłaty abonamentowej, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o opłatach należnej za okres używania odbiorników. Brak rejestracji i opłat organ może ustalić samodzielnie, natomiast posiadanie odbiorników i okres ich używania może być stwierdzone w toku kontroli na miejscu w pomieszczeniach kontrolowanego podmiotu oraz przy pomocy innych dowodów. Należy zauważyć, że posiadanie w rozumieniu ustawy o opłatach abonamentowych zostało określone, jako stan faktyczny rozpatrywany w oderwaniu od prawa własności.

W sprawie niniejszej jest niesporne, że kontrolę prowadził podmiot uprawniony. Podkreślić należy, że ustawa nie daje kontrolerom prawa żądania wstępu do pomieszczeń celem sprawdzenia posiadania w nich urządzeń wymagających rejestracji i opłat.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2016 r. kontrolujący stwierdzili w pokojach skarżącej 10 odbiorników telewizyjnych. Okres użytkowania odbiorników jak i ich stan umożliwiający natychmiastowy odbiór programu ustalony został w oparciu o oświadczenie M. S., męża skarżącej będącego obecnym w czasie kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzony protokół i oświadczenie M. S. potwierdziły wyżej wskazane ustalenia. Sąd nie podziela zarzutów skarżącej co do tego oświadczenia i protokołu kontroli nawet nie podpisanego przez M. S. Przepisy ustawy o opłatach abonamentowych nie wymagają, by w kontroli uczestniczyła skarżąca czy też osoba przez nią umocowana, ani też by ważność protokołu zależała od jego podpisania przez skarżącą czy osobę ją reprezentującą. W toku kontroli osoby biorące w niej udział składają oświadczenia wiedzy dotyczące przedmiotu kontroli. Protokół kontroli i pisemne oświadczenie męża skarżącej dały podstawy organom do ustalenia ile odbiorników telewizyjnych i od jakiego czasu znajduje się w pokojach hotelowych. Oba omawiane dokumenty są środkami dowodowymi dopuszczalnymi przez k.p.a., pozwalającymi uzyskać wiedzę, której poszukują kontrolerzy i brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla poglądu, że nie są one wiarygodne. Kwestionując te ustalenia skarżąca na okoliczność swoich twierdzeń nie zaprezentowała żadnych dowodów. Dowodami nie poparła także swojego twierdzenia co do pozostawania z mężem w separacji.

W tym stanie rzeczy, organ posiadając wiarygodne dowody z dokumentów nie miał obowiązku dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, bowiem jego celem było jedynie ustalenie, czy w pokojach znajdują się niezarejestrowane telewizory i dowody potwierdzające tę okoliczność organ zgromadził. Nie było zaś celem organu poszukiwanie dowodów na okoliczność, że w pokojach były monitory. Ciężar wykazania tej okoliczności spoczywał na skarżącej. W tej sytuacji, przy braku powołania przez skarżącą jakichkolwiek dowodów, że w pokojach hotelowych znajdowały się monitory niezdatne do odbioru programu telewizyjnego, a samych telewizorów było tylko 6, nietrafny był pogląd Sądu I instancji o konieczności dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Organ, poprzestając na zgromadzonych przez siebie dowodach: protokole kontroli i oświadczeniu M. S., męża skarżącej, mógł bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. ustalić, że w pokojach znajdowały się niezarejestrowane telewizory i wydać decyzję o nakazaniu ich rejestracji i opłacie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i uchylił zaskarżony wyrok.

W świetle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, zatem działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę. Skarga zarzucająca naruszenie art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. - zasady pogłębienia zaufania i art. 13 - zasady ugodowego załatwienia spraw podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skoro Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że decyzje o nakazaniu rejestracji odbiorników i uiszczeniu opłaty były zasadne, a podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw.

O częściowym zwrocie kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. dopatrując się szczególnych racji przemawiających za odstąpieniem od zasady odpowiedzialności stron za wynik postępowania.