Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - oddala skargę. a.bł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] i decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – po rozpatrzeniu wniosku Województwa [...], odmówiło stwierdzenia nieważności:

- decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...];

- decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie Z., oznaczonej jako działka nr ewid. 465/11, objętej księgą wieczystą nr KW [...], stanowiącej współwłasność wnioskodawców – K. i M. małż. K. (w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej), na działki nr ewid.: 465/15 o powierzchni 0,0198 ha, 465/16 o powierzchni 0,0280 ha, 465/17 o powierzchni 0,1872 ha i 465/18 o powierzchni 0,1223 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...], pod numerem [...] stanowiącą załącznik do tej decyzji.

Województwo [...], reprezentowane przez Zarząd Województwa [...], złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji jest obarczona wadą braku podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie, w jakim rozstrzygnięto w niej, że działka nr ewid. 465/15 została wydzielona z działki nr ewid. 465/11 pod poszerzenie drogi wojewódzkiej i na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") przechodzi z mocy prawa na własność Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. W tym samym zakresie wadliwa jest decyzja organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy tę decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż jako osoby mające interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. uznano zarówno podmioty, którym status strony przysługiwał już w postępowaniu podziałowym (K. K., M. K. i Województwo [...]), jak i osoby nieuczestniczące w tym postępowaniu (A. L. i A. Ś.), opierając się w tym zakresie na jednolitym kryterium aktualnego stanu prawnego gruntów wyodrębnionych w wyniku podziału. Jak wskazało Kolegium, K. K. i M. K., w dacie orzekania o podziale działki byli jej współwłaścicielami (w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej), pozostają obecnie, na takich samych zasadach, współwłaścicielami wydzielonej z niej działki nr 465/17, objętej księgą wieczystą nr [...], a ponadto są wpisani w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaściciele działki nr 465/15, pomimo że – jak uważa Kolegium – przeszła ona z mocy prawa na własność Województwa [...], z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział działki nr 465/11, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. A. Ś. i A. L. są współwłaścicielkami, z udziałami wynoszącymi odpowiednio 3/4 i 1/4 części, działki nr 465/18, objętej księgą wieczystą nr [...] (wraz z działką nr 465/19, wydzieloną z działki nr 465/9, do której została pierwotnie przyłączona działka nr 465/18). Natomiast Województwo [...] jest właścicielem działki nr 465/15, wydzielonej z działki nr 465/11, na wniosek jej współwłaścicieli, pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, niezależnie od faktu, że prawo to nie zostało do tej pory ujawnione w księdze wieczystej (wskazanie w decyzji z dnia [...], znak: [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. jako strony postępowania, w związku z rzekomym nabyciem przez tę jednostkę prawa własności wydzielonej działki nr 465/15, jest niewątpliwie wadliwe, ale należy je traktować w kategoriach błędnego oznaczenia prawidłowo ustalonej strony – Województwa [...], mając na względzie, że treść art. 98 ust. 1 u.g.n. jest jednoznaczna, a Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. ma status jednostki organizacyjnej, przy pomocy której Zarząd Województwa [...], będący równocześnie organem reprezentującym Województwo [...] jako jednostkę samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną, wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg wojewódzkich). Kolegium jednocześnie potrzymało swój wcześniejszy pogląd o konieczności wyłączenia z kręgu stron postępowania Gminy Z., pomimo że stała się ona z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., właścicielem działki nr 465/16, wydzielonej z działki nr 465/11 pod drogę gminną, a jej prawo do tej nieruchomości jest ujawnione w księdze wieczystej, bowiem Wójt Gminy Z. (który jest organem wykonawczym Gminy Z.) orzekał jako organ pierwszej instancji w sprawie.

Następnie Kolegium podtrzymało swój wcześniejszy pogląd, że ani decyzja z dnia z dnia [...], ani decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...], nie są obarczone żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

W odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że kwestionowane decyzje zostały wydane przez organy administracji publicznej właściwe w sprawie podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie Z.

W odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium zaznaczyło, że przepis ten zawiera dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Województwo [...] powoływało się na obie okoliczności: na wydanie decyzji w części z rażącym naruszeniem prawa – na etapie postępowania pierwszej instancji, zaś na wydanie decyzji w części bez podstawy prawnej – we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Kolegium, choć Wójt Gminy Z. powołał się m.in. na art. 98 ust. 1 u.g.n., to z samego tego faktu nie można wyciągać wniosku, że ów przepis stanowił rzeczywistą podstawę prawną rozstrzygnięcia objętego tą decyzją, w odniesieniu do jakiejkolwiek jego części. Zdaniem Kolegium, analiza całokształtu treści decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia twierdzenie, że podstawę prawną jej wydania stanowiły w istocie tylko przepisy prawa materialnego w postaci: art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 2 u.g.n., a oprócz tego stosowne przepisy procedury administracyjnej. O trafności tego stanowiska świadczy niezbicie treść rozstrzygnięcia Wójta Gminy, czyli fragmentu decyzji pomiędzy słowem "orzekam" a początkiem uzasadnienia, która ograniczona jest do zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz oznaczenia wydzielonych działek gruntu i mapy z projektem podziału. Niezależnie od sposobu sformułowania podstawy prawnej w decyzji Wójta Gminy, zakres jej rozstrzygnięcia sprowadza się w całości do zatwierdzenia podziału geodezyjnego działki nr 465/11. Owszem, na będącej załącznikiem do decyzji podziałowej mapie nr ewid. 092-276/2004, w wykazie zmian gruntowych, znajdują się adnotacje geodety o wydzieleniu działek nr: 465/15 i 465/16 pod drogi (bez określenia ich statusu prawnego), a w uzasadnieniu tej decyzji zawarte jest wyjaśnienie, że działka nr 465/15, wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, oraz działka nr 465/16, wydzielona pod drogę gminną, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. i Gminy Z., z dniem, w którym stanie się ona ostateczna, to jednak te elementy treści decyzji nie są częścią władczego rozstrzygnięcia organu, lecz mają jedynie informacyjny, niewiążący charakter (w szczególności nie są wiążące dla organów orzekających w sprawach, w których przejście prawa własności gruntu w tym trybie stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, a mianowicie sądu właściwego w sprawie ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych – art. 98 ust. 2 u.g.n. i starosty właściwego w sprawie ustalenia odszkodowania z tego tytułu – art. 98 ust. 3 u.g.n.). Dodatkowo stanowią one uzasadnienie przypisania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Ł. (faktycznie Województwu [...]) przymiotu strony w postępowaniu podziałowym. W art. 98 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił skutek prawny związany z wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, polegający na przejściu na odpowiedni podmiot publiczny prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przy czym skutek ten następuje z mocy prawa, a jego zaistnienie, pomimo że jest on konsekwencją zatwierdzenia podziału nieruchomości, leży całkowicie poza zakresem kompetencji i rozstrzygnięć organów administracji publicznej właściwych w sprawie podziału nieruchomości. Gdyby rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organów obu instancji kwestionowanych przez Województwo [...] w trybie stwierdzenia nieważności decyzji rzeczywiście obejmowały orzeczenie o przejściu własności działek nr: 465/15 i 465/16 na odpowiednie podmioty publiczne, to w takim zakresie byłyby dotknięte kwalifikowaną wadą braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W sytuacji jednak gdy odnoszą się one li tylko do zatwierdzenia podziału nieruchomości, to jedynie w tym zakresie można analizować wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym Kolegium za słuszny (przy uwzględnieniu stosownej korekty w zakresie oznaczenia podmiotu nabywającego prawo) uznało pogląd Wójta Gminy wyrażony w uzasadnieniu decyzji, iż działka nr 465/15, wydzielona z działki nr 465/11 pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej, stała się z mocy prawa własnością Województwa [...], z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (analogicznie działka nr 465/16 – własnością Gminy Z.), ponieważ ma to odzwierciedlenie w jednoznacznych ustaleniach planu miejscowego określających linie rozgraniczające i przeznaczenie tych terenów.

Jak wskazało Kolegium, decyzje będące przedmiotem postępowania nie zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności stanowiących jej podstawę prawną, a tym bardziej z rażącym naruszeniem norm procedury administracyjnej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości, była jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.), a konkretnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi D. w gminie Z., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodność podziału działki nr 465/11 z ustaleniami tego planu miejscowego została stwierdzona w ostatecznym postanowieniu Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...], wydanym w trybie określonym w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., które chociaż nie zostało doręczone jednej ze stron (Województwu [...]), to niewątpliwie funkcjonowało w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonych decyzji i było wiążące dla organów orzekających w sprawie podziału nieruchomości. Podział działki nr 465/11 nie cechuje się wyraźną, jaskrawą sprzecznością z obowiązującymi wówczas ustaleniami planu miejscowego, co dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Nieruchomość podlegająca podziałowi miała niejednolite przeznaczenie w tym planie, przy czym – jak wskazało Kolegium, a co jego zdaniem jest szczególnie istotne w kontekście zarzutów pierwotnie sformułowanych przez Województwo [...] – granice wyodrębnionych w wyniku podziału działek nr: 465/15 i 465/16 pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Działka nr 465/15 wchodziła w całości w skład terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], odpowiadającego istniejącej drodze wojewódzkiej nr [...] - ul. A, z uwzględnieniem jej poszerzenia do szerokości 35 m (§ 35 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały), zaś działka nr 465/16 mieściła się w całości w liniach rozgraniczających teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...], przeznaczony pod projektowaną ulicę lokalną o szerokości 15 m. Pozostała część dzielonej działki nr 465/11, odpowiadająca wydzielonym działkom nr: 465/17 i 465/18, była zlokalizowana na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] i [...], przeznaczonych odpowiednio pod: funkcje usługowe stopnia podstawowego dla obsługi mieszkańców oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem jako funkcji uzupełniającej usług o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, z wykluczeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium, przy wydaniu kwestionowanych decyzji nie doszło do rażącego naruszenia art. 93 ust. 1 u.g.n., w szczególności w odniesieniu do wydzielenia działki nr 465/15, przeznaczonej w planie miejscowym pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej. Przeciwnie, w sytuacji gdy projekt podziału działki nr 465/11, zaproponowany przez jej współwłaścicieli, zakładał wyodrębnienie z niej gruntu mającego takie właśnie samoistne przeznaczenie w planie miejscowym, organy właściwe w sprawie nie miały innej możliwości jak zaaprobowanie tego projektu. Ponadto, obie decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 i art. 97 ust. 2 u.g.n., gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że którakolwiek z wydzielonych działek gruntu (w zasadzie odnosi się to jedynie do działek o przeznaczeniu innym niż drogowe, tj. działek nr: 465/17 i 465/18, z uwzględnieniem wymogu łącznego zagospodarowania tej ostatniej z działką nr 465/9) nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a podział działki nr 465/11 został zatwierdzony po rozpatrzeniu wniosku współwłaścicieli nieruchomości.

W odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Kolegium napisało, że w świetle zebranego materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzje dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Natomiast odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Kolegium odnotowało, że decyzje zostały skierowane tylko do osób będących stronami w sprawie, tj. K. K. i M. K. jako wnioskodawców – współwłaścicieli dzielonej nieruchomości, a oprócz tego do Województwa [...] jako nabywcy z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej z niej pod drogę publiczną wojewódzką, którego interes prawny wynikał z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Następnie Kolegium analizowało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., na którą Województwo [...] powoływało się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Dokonując wykładni pojęcia "niewykonalności decyzji" Kolegium wskazało, że nie można mówić o niewykonalności decyzji w aspekcie podnoszonej przez wnioskodawcę subiektywnej okoliczności, sprowadzającej się w istocie do braku konkretnych zamierzeń co do realizacji inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej drogi wojewódzkiej (ul. A), pod którą została wydzielona działka nr 465/15, i poszerzeniu tej drogi do parametrów ustalonych w planie miejscowym. W ocenie Kolegium, okoliczność ta w ogóle nie odnosi się do sfery wykonalności decyzji, która ogranicza się do kwestii technicznych, takich jak: ujawnienie zatwierdzonego nimi podziału geodezyjnego działki w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków czy wyznaczenie i utrwalenie na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi. Niewątpliwie zaś decyzja Wójta Gminy, spełnia tak określone kryteria wykonalności nieprzerwanie od dnia jej wydania, czego odzwierciedleniem są choćby aktualne zapisy w rejestrze gruntów i księgach wieczystych, w pełni uwzględniające treść ww. decyzji, jak również fakt, że wszystkie działki powstałe w wyniku podziału działki są obecnie przedmiotem własności różnych podmiotów (z zastrzeżeniem, że prawo przysługujące Województwu [...] w stosunku działki nr 465/15 nie zostało do tej pory wpisane w księdze wieczystej ze względu na bierność organu reprezentującego tę jednostkę), a jedna z nich – działka nr 465/18 – była nawet przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Odnosząc się jeszcze do zarzutu Województwa [...] Kolegium odnotowało, że Województwo było uczestnikiem postępowania, w ramach którego Rada Gminy Z. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi D., i na tym etapie mogło wnosić uwagi oraz zastrzeżenia co do szerokości drogi wojewódzkiej nr 702 i przeznaczenia poszczególnych terenów na ten cel. Także okoliczność, że działka nr 465/15 jest aktualnie oddzielona od istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej przez działkę nr 465/12, będącą współwłasnością K. i M. K., nie świadczy o niewykonalności decyzji podziałowej, a w istocie nie ma z nią nawet związku. Co więcej, przepisy prawa regulują odpowiednie tryby postępowania, służące nabywaniu nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne, a do takich należy działka nr 465/12.

Wreszcie w odniesieniu do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że także i w tym przypadku zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż wykonanie decyzji wywołało czyn zagrożony karą, bądź iż decyzje te zawierają wady powodujące ich nieważność z mocy prawa, na podstawie odrębnych przepisów.

Końcowo, ustosunkowując się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium podzieliło poszczególne elementy argumentacji strony, przedstawionej w celu wykazania, że zachodzi podstawa do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], ale jednocześnie całkowicie zanegowało wywiedzioną z nich konkluzję jako wadliwą. Niewątpliwie, skoro nabycie gruntu pod drogę publiczną przez Skarb Państwa, województwo, powiat lub gminę następuje z mocy prawa, a nie wskutek decyzji administracyjnej w sprawie podziału, to rozstrzygnięcie o przejściu na własność tych podmiotów prawa własności (lub o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego), nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n. W sytuacji gdy sposób sformułowania decyzji podziałowej wskazuje, że zawiera ona obok orzeczenia zatwierdzającego projekt podziału dodatkowe rozstrzygnięcie w zakresie przejścia własności działki wydzielonej pod drogę, nie istnieją prawne przeciwwskazania do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w części. Jednak – zdaniem Kolegium – Województwo błędnie przyjęło, że organ właściwy w sprawie w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w części, w jakiej w jej uzasadnieniu niewiążąco poinformowano o skutku wynikającym z tej regulacji prawnej, czyli w sytuacji gdy "sposób sformułowania decyzji podziałowej" nie wskazuje "że zawiera ona obok orzeczenia zatwierdzającego projekt podziału dodatkowe rozstrzygnięcie w zakresie przejścia własności działki wydzielonej pod drogę". Zdaniem Kolegium niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, która nie jest składnikiem jej rozstrzygnięcia, a jedynie pobocznym elementem uzasadnienia. Kwestia, czy Województwo [...] stało się rzeczywiście właścicielem wydzielonej działki, będzie zaś przedmiotem analizy i wiążącej oceny: sądu powszechnego w postępowaniu o wpis prawa własności w księdze wieczystej, ewentualnie w postępowaniu w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, oraz Starosty [...] w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty własności działki nr 465/15, oczywiście pod warunkiem wszczęcia tych postępowań na żądanie legitymowanych podmiotów.

W skardze na powyższą decyzję Zarząd Województwa [...] reprezentujący Województwo [...] wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Opierając się na tak skonstruowanym zarzucie autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wbrew twierdzeniom Kolegium, działki o przeznaczeniu innym niż drogowe w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nie miały dostępu do drogi publicznej, nie wydzielono również do nich żadnej drogi wewnętrznej na działce nr 465/12, która stanowiła i nadal stanowi własność osób fizycznych, ani nie ustanowiono odpowiedniej służebności drogowej na tej działce. W chwili orzekania przez Wójta Gminy, drogę publiczną stanowiła działka nr 273, leżąca w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], z którą graniczyła działka nr 465/12, stanowiąca własność prywatną.

Niewątpliwie, ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy, jest czynnością techniczną. Taką czynnością byłoby również ujawnienie Województwa [...], jako właściciela działki nr 465/15, gdyby w decyzji nie stwierdzono, że przechodzi ona na własność Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. Przyczyną niezłożenia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. dotychczas wniosku o wpis w księdze wieczystej Województwa [...], jako właściciela działki, jest stwierdzenie w ww. decyzji, że właścicielem stał się Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. W ocenie strony skarżącej z uwagi na treść art. 6268 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 60 ze zm., dalej jako: "K.p.c.") niemożliwe jest uwzględnienie przez sąd wniosku, którego przedmiotem będzie żądanie wpisu prawa niezgodnie z dokumentami załączonymi do wniosku. W treści art. 6268 ust. 2 K.p.c. ustawodawca wyraźnie określił zakres kompetencji sądu wieczystoksięgowego, który rozpatrując wniosek o wpis bada jedynie treść i formę wniosku, dołączonych do wniosku dokumentów oraz treść księgi wieczystej. Innymi słowy, sąd nie może badać innych okoliczności niż wynikające z treści wniosku o wpis, dołączonych dokumentów i treści księgi wieczystej. W postępowaniu wieczystoksięgowym nie może być prowadzone postępowanie dowodowe w celu poszukiwania podstawy wpisu, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie sporu co do istnienia takiej podstawy. Jeżeli zatem w decyzji Wójta Gminy stwierdzono, że działka nr 465/15 stała się własnością Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł., treść 6268 K.p.c. nie pozwala sądowi wieczystoksięgowemu na ujawnienie Województwa [...], jako właściciela tej działki.

Wbrew twierdzeniom Kolegium, możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, która nie jest składnikiem jej rozstrzygnięcia, a jedynie pobocznym elementem uzasadnienia, bowiem dopuszczalne jest kwestionowanie samego uzasadnienia decyzji. Fakt, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy znalazło się stwierdzenie, że działka gruntu wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, oznaczona nr 465/15 o powierzchni 198 m2 przechodzi z mocy prawa na własność Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi, powoduje wadliwość całej tej decyzji. Zapis ten jest niezgodny z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n. Sąd wieczystoksięgowy wniosek o wpis Województwa [...] jako właściciela na podstawie ww. decyzji oddali, takie rozstrzygnięcia zapadały w innych tego typu sprawach.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. jest jedynie jednostką budżetową Województwa [...], nieposiadającą osobowości prawnej, zatem podmiotem praw i obowiązków w zakresie nabywania praw majątkowych może być tylko Województwo [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] i decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu wyższego stopnia jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. – przesłanki nieważności. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 roku, sygn. III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 roku, sygn. II GSK 1617/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).

Odnosząc się merytorycznie do sprawy należy wyjaśnić, że strona skarżąca kierując do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej podział nieruchomości, jako jego podstawę wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., zatem okoliczność, iż decyzja została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz okoliczność, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji analizie poddało wszystkie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie składu orzekajacego, stanowisko organu administracji wyrażone w odniesieniu do każdej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest uzasadnione i jako takie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na to, że w treści skargi jej autor skupił swoją uwagę na zarzucie iż decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Sąd podzielając uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w odniesieniu do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, przedmiotem szczegółowej analizy poddał tylko określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. okoliczność, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Druga wymieniona przesłanka, czyli m.in. rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011 roku, sygn. II GSK 1056/10; z dnia 8 września 2011 roku, sygn. I OSK 1566/10).

W sprawie autor skargi uważa, iż decyzja Wójta Gminy dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n.

Pierwszy z wymienionych przepisów, czyli art. 93 ust. 3 u.g.n. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowił, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W ocenie składu orzekającego, wskazana okoliczność nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydzielone w wyniku podziału działki miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wójt Gminy w decyzji z dnia [...] zatwierdził podział działki nr 465/11 na działki nr 465/15, 465/16, 465/17 i 465/18. Uwzględniając zapisy obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr 465/15 i 465/16 zostały przeznaczone pod poszerzenie odpowiednio drogi wojewódzkiej i gminnej. Działka nr 465/18 została przeznaczona na powiększenie działki nr 465/9, zatem jedyną działką, która z mocy art. 93 ust. 3 u.g.n. mogłaby wymagać zapewnienia dostępu do drogi publicznej była działka nr 465/17. Jednakże uwzględniając okoliczność, że działka ta bezpośrednio graniczy z działką nr 465/16, która jest przeznaczona pod drogę gminną, miała ona zapewniony dostęp do drogi gminnej. Z tych powodów nie można w sprawie mówić o jakimkolwiek naruszeniu art. 93 ust. 3 u.g.n., a tym bardziej o rażącym naruszeniu tego przepisu.

Drugi z wymienionych w skardze przepisów, który – w ocenie autora skargi – został naruszony w sposób rażący to art. 98 ust. 1 u.g.n., który w dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowił, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Pomijając okoliczność, czy można stwierdzić nieważność decyzji w odniesieniu do kwestii wskazanych w jej uzasadnieniu, Sąd uznał, że okoliczność wskazania w decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich (zamiast Województwa [...]) nie jest rażącym naruszeniem art. 98 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie, uwzględniając okoliczność, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich jest jednostką budżetową województwa, nieposiadającą osobowości prawnej, Wójt Gminy błędnie wskazał, że działka nr 465/15 przechodzi na własność Zarządu Dróg Wojewódzkich. Nie jest to jednak rażące naruszenie prawa, a tylko takie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Do oceny właściwego organu należy kwestia w jakim trybie uchybienie w tym zakresie można wyeliminować (np. w drodze rektyfikacji decyzji – art. 113 § 1 K.p.a.), ale zagadnienie to wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd w wyroku orzekł o oddaleniu skargi w całości.

M.K.