Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) del. sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 547/07 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] (rejon ulic [...] i [...]) w B. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Gmina B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 547/07, oddalającego jej skargę wniesioną na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] Nr [...], stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, części osiedla [...] w B. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie:

Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] (w rejonie ulic: [...] i [...]) w B.

Na podstawie przeprowadzonej analizy uchwały nr [...] organ nadzoru ustalił, że została ona podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisu § 271 ust. 1, 2, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisu § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – wobec czego w dniu [...] wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz, prezydent miasta przed podjęciem uchwały instancyjnej, wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Jeżeli zaś w trakcie procedury planistycznej powstaną nieznane wcześniej okoliczności formalnoprawne, organ sporządzający plan miejscowy zobowiązany jest do ich uwzględnienia i wprowadzenia w tym zakresie korekty.

W przedmiotowej zaś sprawie dokonana analiza wykazała, iż Gmina B. nie dokonała wymaganej przepisami prawa korekty i uchwaliła plan miejscowy, w którym dla jednego budynku obowiązują dwa różne sposoby jego dopuszczalnego kształtowania, co narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto uchwalony plan nie określa zasad docelowej obsługi komunikacyjnej terenów znajdujących się poza granicami planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 10 przywołanej ustawy. Stwierdzone zaś uchybienia w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego są na tyle istotne, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkują nieważnością uchwały w całości.

Postępowanie nadzorcze wykazało również, iż zamieszczony na miejscowym planie wyrys z obowiązującego stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., zawiera granice terenu objętego projektem planu miejscowego, które są niezgodne z północnymi granicami uchwalonego planu miejscowego, co stanowi naruszenie przepisu § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Nadto analizowana uchwała nie zawiera ustaleń planistycznych dla obszarów położonych w sąsiedztwie istniejących lasów, co z kolei stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwalonym planie miejscowym nie określono także statusu prawnego oraz wynikających z tego statusu dyspozycji planistycznych dla terenów leśnych, znajdujących się na obszarze planistycznym oznaczonym na planie symbolem: 5.1 ZP, US, E – określonych jako "zieleń publiczna".

Powyższe ustalenia – zdaniem Wojewody P. – przesądziły o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] (w rejonie ulic: [...] i [...]) w B.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina B., zarzucając mu:

– naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego nie unieważnionej uchwały, lecz uchwały instancyjnej, będącej już przedmiotem weryfikacji organu nadzoru, ponadto niewskazanie przez organ nadzoru związku pomiędzy wskazanymi w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyczynami nieważności planu, a przedstawionym w uzasadnieniu stanem faktycznym;

– niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis dotyczy wymogów uchwały instancyjnej, a nie tworzenia i ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że naruszone zostały przepisy techniczne podczas gdy w planie zostały one uwzględnione.

Wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę tę oddalił jako nieuzasadnioną. Uzasadniając ten wyrok Sąd stwierdził, że zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w B. nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych, co wykazał Wojewoda P. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Trafne jest też stwierdzenie, że wykazane wady zakwestionowanej uchwały są na tyle istotne, że istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że:

– niezgodne z art. 14 ust. 5 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyznaczenie granicy planu miejscowego od strony południowo-zachodniej, gdzie linie rozgraniczające przebiegają przez pojedyncze budynki na kilku działkach. Skarżąca miała możliwość dokonania, przewidzianej przepisami prawa korekty. Uchwalenie planu bez zachowania tego wymogu, doprowadziło do tego, że dla jednego budynku (działki) mogą być przewidziane różne sposoby zagospodarowania;

– projektowany układ komunikacyjny KD-3Z stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, poprzez niedochowanie zasad sporządzania planu. Wyraża się to w zmianie sposobu obsługi komunikacyjnej terenów zagospodarowanych i bezpośrednio przyległych. Tak ukształtowany plan nie określa zasad docelowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej, pozostawionych poza granicami planu, od strony północno-zachodniej projektowanej trasy KD-3Z;

– występuje niezgodność w północnej części granic planu z granicami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. B., co stanowi naruszenie nie tylko § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a także – zdaniem Sądu – narusza przepis art. 20 ust. 1 ustawy;

– występuje brak ustaleń planistycznych dla obszarów graniczących z istniejącymi lasami (obszar o symbolu 4.11 MN, E) w zakresie warunków zagospodarowania i ograniczeń ich użytkowania, czego wymaga przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stwierdzeniu skarżącej, nie chodzi tu o przytoczenie konkretnych przepisów z aktów prawnych, bo te ulegają zmianom), lecz o zaznaczenie, iż dany teren podlega ograniczeniom i w jakim zakresie;

– brak prawidłowego określenia statusu terenów leśnych jako ZL, a w planie oznaczonych symbolem 5.1. ZP, US, E (zdefiniowanych w § 51 uchwały jako "zieleń publiczna") i symbolem 4.13 Z, E (określonych w § 49 uchwały jako "zieleń naturalna") powoduje nieuzasadnioną zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Wyznaczenie terenów leśnych liniami rozgraniczającymi od innych terenów zieleni jest, jak słusznie zauważa Organ Nadzoru", kwestią ważna z uwagi na ochronę przynależną lasom.

Słusznie więc – zdaniem WSA – Wojewoda stwierdził naruszenie przez skarżącą § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a głównie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Na temat konieczności rozgraniczenia terenów leśnych od tzw. terenów mieszanych wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2006 r. (II SA/Kr 3167/03 – publ. OW 55 2006/4/07). Sąd orzekający pogląd ten podzielił i stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wymieniony wyrok zaskarżyła Gmina B. skargą kasacyjna zarzucając mu:

1) naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie, gdyż powyższa norma prawna dotyczy wymogów podjęcia uchwały instancyjnej, a nie uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy, co stanowi przekroczenie granic orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny określony art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligujący organ sporządzający plan miejscowy do opracowania planu w granicach zakreślonych uchwałą intencyjną;

2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, gdyż norma powyższa statuuje obowiązek zawarcia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś zarzut sformułowany przez Sąd nie dotyczy braku wskazanych w tej normie obowiązkowego elementu planu, lecz braku rozwiązań komunikacyjnych dla zabudowy mieszkaniowej, znajdującej się poza przedmiotowym planem, co jednocześnie stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (związanie granicami planu) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), t.j. związanie granicami skargi.

3) naruszenie art. 231 oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez ustalenie, iż występuje brak ustaleń planistycznych na obszarach graniczących z istniejącymi lasami, gdy faktycznie stosowne zapisy uwzględniające odpowiednie przepisy techniczne zostały w planie uwzględnione;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, uznając, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdy faktycznie doszło do nieznacznej nieprawidłowości w oznaczeniu granicy plany na wyrysie ze studium, co nie można uznać za jedną z przesłanek powodujących nieważność uchwały rady gminy określonych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5) naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 141 § 4 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, tj. niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przesłanek wynikających z tejże normy prawnej, a warunkujących nieważność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności poprzez wskazanie braku prawidłowego określenia statusu terenów leśnych bez wskazania podstawy prawnej tak sformułowanego zarzutu;

6) naruszenie art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ingerencję we władztwo planistyczne gminy, w szczególności poprzez zakwestionowanie projektowanego układu komunikacyjnego KD-3Z wskazując jedynie brak merytorycznego uzasadnienia dla takiego rozwiązania planistycznego.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżąca wniosła o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] (rejon ulic [...] i [...]) w B. oraz

– zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej Gminy B. zwrotu kosztów procesu.

W szczegółowej odpowiedzi na skargę kasacyjna pełnomocnik Wojewody P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca uzasadniła tym, iż przepis ten dotyczy wymogów podjęcia uchwały instancyjnej, a nie uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy, a także tym, że granica sporządzonego planu jest wyznaczona pasem linii elektroenergetycznych, który od kilkudziesięciu lat wyznaczał granice opracowywanych i wcześniej obowiązujących planów miejscowych. Należy jednak zauważyć, że działania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, określone wymienionym przepisem stanowią czynności przygotowawcze służące należytemu sporządzeniu projektu planu miejscowego. Należą one więc do procedury planistycznej, a zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie trybu sporządzenia zarówno studium jak i planu miejscowego, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaniechanie przeprowadzenia w odpowiednim zakresie prac przygotowawczych i planistycznych doprowadziło do sytuacji, iż konkretne nieruchomości, a także należące do nich budynki zostały podzielone granicami planów miejscowych, skutkiem czego obowiązują względem nich dwa różne sposoby dopuszczalnego kształtowania terenu. Jest to – jak trafnie stwierdził Wojewoda – rozwiązanie sprzeczne z wymaganiami ładu przestrzennego, które narusza przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejny zarzut obrazy art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uzasadniony w skardze kasacyjnej tym, iż zarzut sformułowany przez Sąd dotyczy nie braku wskazanych w tej normie obowiązkowych elementów planu, lecz braku rozwiązań komunikacyjnych dla zabudowy mieszkaniowej, znajdującej się poza przedmiotowym planem, co byłoby niedopuszczalne. Skarżąca nie uwzględniła jednak tego, że jak szczegółowo, dodatkowo zostało wyjaśnione na stronie 3 odpowiedzi na skargę kasacyjną, rozwiązania kwestionowanego planu nie uwzględniają faktu, że do zrealizowanego już osiedla domów w pobliżu ul. [...] w nieobowiązujących już planach była przewidziana droga prowadząca zarówno do tej ulicy jak i ul. [...]. Projektowany w przedmiotowym planie układ komunikacyjny zmienia sposób obsługi komunikacyjnej przyległych do terenu objętego planem terenów już zainwestowanych, gdyż nie przewiduje zjazdu z ulicy [...] do zrealizowanego juz osiedla na J.. Trafnie więc ustalił WSA, że plan nie zawiera obowiązkowego elementu w postaci zasad docelowej obsługi komunikacyjnej terenu bezpośrednio przylegającego od strony północno-zachodniej do projektowanej trasy KD-3Z.

Zarzut naruszenia art. 231 oraz art. 133 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dale4j: P.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest o tyle nietrafny, że zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiłkowo stosuje się przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego, a więc art. 235 i następnych tego Kodeksu, a nie wszystkie przepisy o dowodach (art. 227-315 k.p.c.). Art. 106 § 5 P.p.s.a. nie odsyła więc do przepisów art. 231 i 233 k.p.c., które wobec tego nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie mogły być naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Niezależnie jednak od tego – w związku z uzasadnieniem postawionego zarzutu kasacyjnego – należy stwierdzić, że istniejące na terenie objętym planem grunty leśne, pozostają planistycznymi gruntami tego rodzaju i zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) powinny być oznaczone symbolem ZL– Lasy. Również warunek ten w projektowanym planie nie został zachowany.

Zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu nadzoru i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a projektem planu miejscowego, zaistniała rozbieżność w oznaczeniu granic, lecz uznała to uchybienie za nieznaczną nieprawidłowość niemającą znaczenia dla problemu ważności planu. Stanowiska tego nie można podzielić. Zauważając istotną zmianę wprowadzoną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązek badania zgodności, a nie – jak przedtem – spójności projektu planu miejscowego ze studium) Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 lutego 2007 r. OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 359/07 (niepubl.) uznał, że obowiązek ten trzeba potraktować jako istotna dyrektywę wykładni art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. Pod rządami obecnie obowiązującej ustawy projekt planu miejscowego powinien być zgodny z każdym ustaleniem tego studium. Niezgodność granic terenu objętego planem z ustaleniami studium stanowi więc naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wziął pod uwagę.

W świetle powyższych stwierdzeń, nie mogą być uznane również za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie zgodnie z pierwszym z nich, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych, należy do zadań własnych gminy, lecz musi to odbywać się zgodnie z obowiązującym prawem. Naruszenie bowiem zasad sporządzania takich planów, a także istotne naruszenie trybu ich tworzenia oraz właściwości organów, skutkują – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nieważnością uchwały rady gminy w sprawie planu w całości lub części. Wprawdzie – jak zauważyła skarżąca – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powołał w uzasadnieniu wyroku tego ostatniego przepisu, lecz uchybienie to nie wpłynęło na treść zaskarżonego wyroku.

Skoro więc skarga kasacyjna nie wykazała istnienia podstaw do jej uwzględnienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 tej ustawy – orzekł jak w sentencji.