Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/19 w sprawie ze skargi I. [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/19, po rozpoznaniu skargi I. [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 września 2019 r., nr 528/2019, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej I. [...] sp. z o.o. w W. kwotę 1000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r., znak: ROIK I.5161.5.2017.SST, nr 1697/2017, na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] [...] w K., w zakresie części parteru oraz I piętra, użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ I instancji podniósł, że postanowieniem z dnia 4 września 2017 r., nr 743/2017, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na ww. Spółkę obowiązek wstrzymania użytkowania lokalu gastronomicznego "[...]" wraz z obowiązkiem przedłożenia w terminie do 30 listopada 2017 r. dokumentów wskazanych w tym postanowieniu.

Wobec stwierdzenia podczas kontroli w dniu 16 października 2017 r., dalszego użytkowania budynku, nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. W.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie powołaną na wstępie decyzją z dnia 2 września 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. odwołań, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania uzupełnił materiał sprawy o akta administracyjne PINB prowadzone pod znakiem: ROIK I.5160.97.2016.WPT. Podał, że z pozyskanych akt wynika, że PINB prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dawnego budynku biura technicznego i warsztatów, oznaczonego jako nr [...], będącego częścią Zakładu [...]. Postępowanie to zakończyło się decyzją organu powiatowego z dnia 25 października 2016 r., nr 1281/2016, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którą nałożono na M. W. i J. G. obowiązek przedłożenia wskazanych w tejże decyzji dokumentów. Z treści tej decyzji oraz zgromadzonych w aktach opracowań technicznych wynika, że w przedmiotowym obiekcie wykonane zostały roboty budowlane, które doprowadziły do powstania lokalu gastronomicznego. W wykonaniu nałożonych obowiązków inwestorzy przedłożyli pisemne stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz inwentaryzację wykonanej w obiekcie wentylacji mechanicznej i klimatyzacji. Z akt sprawy prowadzonej pod znakiem: ROIK I.5160.19.2017.WPT, wynika natomiast, że organ powiatowy ostateczną decyzją z dnia 31 marca 2017 r., nr 475/2017, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał J. G. oraz M. W. wykonanie określonych robót budowlanych w spornym obiekcie.

Organ II instancji podkreślił, że po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w toku którego ustalono, że wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, brak było podstaw do prowadzenia następczego postępowania opartego o art. 71a ustawy Prawo budowlane. Niebudzące wątpliwości ustalenie, że do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowalnych daje podstawy wyłącznie do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 wskazanej ustawy. Zakres stwierdzonych przez organ powiatowy naruszeń prawa dotyczył robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie z art. 71a ustawy.

W sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania opartego o niemające w ustalonych okolicznościach faktycznych zastosowania podstawy prawa materialnego (tu art. 71a ustawy Prawo budowlane), zdaniem organu II instancji, skarżoną decyzję należało uchylić w całości, a w związku z ostatecznie zakończonymi postępowaniami prowadzonymi w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, postępowanie oparte o treść art. 71a należało uznać za bezzasadne i umorzyć.

Ponadto organ II instancji wskazał, że z treści wnoszonych do sprawy pism pełnomocnika Spółki wynika, że w związku z działaniami podjętymi na gruncie prawa cywilnego, użytkownik wieczysty utracił część władztwa nad obiektami budowlanymi sytuowanymi na działce przy ul. [...] w K. i naprawy tego stanu rzeczy w szczególności poszukuje na gruncie postępowań nakazowych prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego. Zauważył przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zastępują i nie są konkurencyjne dla przepisów prawa cywilnego, tak więc podnoszone kwestie objęte przepisami prawa cywilnego nie mają wpływu na treść niniejszej decyzji.

Opisaną wyżej decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 września 2019 r., a także postanowienie odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. [...] sp. z o.o. w W.. Spółka wskazała, że najemca nie ma przymiotu strony w sprawach budowlanych, ani też prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniosła, że organ odwoławczy nie powinien mechanicznie uznawać, że jak była zalegalizowana jakaś samowola budowlana, to już samowoli użytkowej nie może być. Decyzja organu I instancji była adresowana wyłącznie do Spółki, która zamierzała ją wykonać, aby zapobiec dalszemu narażaniu życia i bezpieczeństwa ludzi oraz zapewnić ochronę zabytkowemu budynkowi, który obecnie jest degradowany przez rabunkową gospodarkę najemców, zajmujących lokale bez zgody Spółki. W piśmie z dnia 2 stycznia 2020 r. Spółka żądała przeprowadzenia przez Sąd dowodów z szeregu dokumentów odnoszących się do kompleksu budynków przy ul. [...] w K..

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że żadna z przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, jak i sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego postępowaniem nie utraciła bytu i podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Fakt prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w niewłaściwym trybie, nie jest podstawą do umorzenia tego postępowania, ale do zmiany jego trybu. Także nakazy wydane w postępowaniu naprawczym, które prowadził PINB w Krakowie zakończone decyzjami, na które powołuje się organ odwoławczy, nie czynią kontrolowanego postępowania bezprzedmiotowym. Decyzja organu II instancji tworzy niedopuszczalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów stan polegający na tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu pozostałaby poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej.

Sąd Wojewódzki uznał, że wadliwa była także decyzja organu I instancji, w której organ orzekł o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że w tym zakresie rację ma organ odwoławczy wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 71a. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust. 4 swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy. W sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji powinien orzekać na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy, łącznie rozstrzygając o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robotach budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 31 marca 2017 r., nr 475/2017, wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności, czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już - co najmniej w części - rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.), względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane, przez uznanie, iż niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i możliwe jest dalsze jego prowadzenie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, co w ocenie WSA w Krakowie uzasadniało uchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz decyzji organu I instancji, pomimo iż w ww. decyzji MWINB prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, bowiem w obrocie prawnym pozostają decyzje organu I instancji, wydane w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, co sprawia, że wyłączona jest możliwość ponownego orzekania przez organ w sprawie samowolnych robót budowlanych i związanej z nimi zmiany sposobu użytkowania obiektu;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną, niesprzeczną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, zwłaszcza brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności wydania w odrębnym postępowaniu decyzji w tożsamej sprawie i ich wpływu na niniejsze postępowanie, a także brak jednoznacznych, zgodnych z prawem zaleceń, co do dalszego postępowania organu;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic niniejszej sprawy, polegające na dokonaniu oceny decyzji organu I instancji, która została wydana w innej sprawie i w odrębnym postępowaniu administracyjnym;

d) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym dopuszczeniu przez WSA w Krakowie możliwości merytorycznej weryfikacji legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego łącznie z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę w kontrolowanym, niniejszym postępowaniu, pomimo iż wcześniejsze postępowanie naprawcze w sprawie robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone merytoryczną i ostateczną decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. [...] sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami wyznaczonymi sformułowanymi w niej zarzutami.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie sformulowane w niej zarzuty są trafne.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skarżący, jak wynika z treści zarzutu i jego uzasadnienia kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania pomimo, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie.

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl jednak art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, zajmowane w orzecznictwie (vide: wyroki NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 80/18, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1883/14, z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2330/17, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno być prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego). Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podziela także Sąd I instancji. W ocenie tegoż Sądu, w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie (zakończenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowania naprawczego decyzją z 31 marca 2017r. nr 475/2017, znak ROIK I.5160.19.2017.WPT, w której nie rozstrzygnięto w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu i przeprowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu), brak było przesłanek do umorzenia, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu, bowiem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Nie ustał żaden z elementów materialnego stosunku administracyjnego, a tylko to mogło by świadczyć o jego bezprzedmiotowości. Prowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania w niewłaściwym trybie, nie oznacza bowiem, że ustał jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego, co mogło by świadczyć o jego bezprzedmiotowości. Oczywiście, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że stwierdzenie w toku postępowania, iż dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjął to organ I instancji, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy. Organ odwoławczy, stwierdzając konieczność zmiany kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy, powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Nie mniej jednak należy zauważyć, jak powiedziano wyżej, że sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, z woli ustawodawcy, w zależności od tego, czy zostały dokonane w związku z wykonaniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też wymagających takiego pozwolenia, rozpatrywane powinny być w dwóch różnych postępowaniach. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71a w zw. z art. 71 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę powinno się toczyć na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego ( art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie jest to zatem jedno postępowanie, w którym następuje zmiana trybu z uwagi na prowadzenie postępowania w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego. Oczywiście, gdyby w rozpatrywanej sprawie toczyło się tylko jedno postępowanie, w którym organ I instancji wydał decyzję uwzględniając jedynie art. 71a Prawa budowlanego, stanowisko Sądu I instancji należałoby uznać za prawidłowe. Sytuacja procesowa w sprawie jest jednak odmienna, bowiem toczyło się wcześniej inne postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, w którym to powinna być rozstrzygnięta również kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Rozstrzygnięcia w tych sprawach oparte są na częściowo odmiennych podstawach materialnoprawnych.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego był niesporny. W obrocie prawnym znajdowały się: zaskarżona odwołaniami decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 6 grudnia 2017 r., znak: ROIK I.5161.5.2017.SST, nr 1697/2017, którą na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazano I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce 4[...] obręb [...] [...] w [...], w zakresie części parteru oraz I piętra, użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz ostateczna decyzja tegoż samego organu z dnia 31 marca 2017 r., nr 475/2017, znak ROIK I.5160.19.2017.WPT, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którą nakazano J. G. oraz M. W. wykonanie określonych robót budowlanych w spornym obiekcie.

Należy zwrócić uwagę, że dopuszczając orzekania w dwóch odrębnych postępowaniach, w jednym o legalizacji robót budowlanych a w drugim w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zachodziłaby potencjalna możliwość wydania wykluczających się orzeczeń. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu naprawczym organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ostateczną decyzję sanującą wykonane roboty budowlane a w drugim nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W konsekwencji inwestor wykonując nakaz przywrócenia stanu poprzedniego musiałby dokonać rozbiórki elementów obiektu, które zostały wykonane celem przystosowania obiektu do innego niż dotychczasowy sposób użytkowania, a które to roboty zostały wcześniej ocenione, jako wykonane zgodnie z prawem. Taka sytuacja nie może być zaakceptowana. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że opisana wyżej decyzja wydana w postępowaniu naprawczym jest wadliwa z uwagi na to, że brak w niej rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wada ta nie uzasadnia jednak prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, w którym z uwagi na treść art. 71 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego, poddawano by ponownej ocenie zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych. Przyjąć zatem należy, że załatwienie sprawy w postępowaniu naprawczym czyni postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego umorzenie. Wadliwość decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym nie może być usunięta w odrębnym postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu. Może to nastąpić ewentualnie w postępowaniu mającym na celu weryfikację wadliwej decyzji.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że stanowisko Sądu I instancji, iż w konkretnej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jest nietrafne a sformułowany w tym zakresie zarzut w skardze kasacyjnej jest zasadny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z nim, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Fakt, że ocena prawna Sądu I instancji była wadliwa nie oznacza, że doszło do naruszenia wymienionego wyżej przepisu.

Niezasadne jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając sprawę orzekał na podstawie akt sprawy i nie wyszedł poza jej granice. Decyzje organu wydane w postępowaniu naprawczym załączone były do akt sprawy i niezbędnym było się odniesienie do nich w uzasadnieniu wyroku.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 51 i art. 50 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, to uznać należy, że nie jest on zasadny. Sąd I instancji w istocie nie dopuszcza ich stosowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w których w postępowaniu naprawczym dokonano oceny wykonanych robót budowlanych.

Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.