II SA/Op 198/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-05-17	
Data wpływu	2010-03-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 62 poz 627; art. 46a, art. 185 ust. 1; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; 7, art. 10, art. 28, art. 31, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 158 par. 1,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 50par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A w N. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A w N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 2 listopada 2006 r. B Sp. z o.o. wystąpiła do Burmistrza Niemodlina o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na modernizacji istniejącej wytwórni mas bitumicznych na działce A w N., włącznie ze zwiększeniem ilości produktywnej masy bitumicznej do 240 t/h. Do wniosku inwestor dołączył wypis KRS o numerze [...].

Decyzją z dnia 15 stycznia 2007 r., nr [...], na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 1, 7 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego sporządzono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz Niemodlina określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia określonego we wniosku. W rozdzielniku decyzji wymieniony został przez organ wyłącznie pełnomocnik inwestora, który potwierdził odbiór decyzji w dniu 15 stycznia 2007 r.

Pismem z dnia 20 lipca 2007 r. Stowarzyszenie A w N., powołując się na przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 147 i art. 152 § 1 K.p.a., wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o: zbadanie zgodności z prawem i ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 15 stycznia 2007 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, uznanie stowarzyszenia jako strony postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 2007 r. z uwagi na interes społeczny i zaistnienie wad powodujących jej nieważność, jak również o wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji z uwagi na to, że okoliczności sprawy wskazują w ocenie Stowarzyszenia na jej uchylenie. Jako przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, Stowarzyszenie wskazało niezgodność inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszącą się do uciążliwości inwestycji, jego lokalizacji, odprowadzania ścieków, wód opadowych i roztopowych i lokalizacji placów składowych. Wskazało również na brak informacji o sporządzeniu raportu i możliwości składania do niego uwag w publicznie dostępnym wykazie danych oraz niewłaściwe określenie stron postępowania - w tym pominięcie jako stron właścicieli gruntów sąsiadujących z terenem lokalizacji inwestycji. Do wniosku dołączono informację Starosty Powiatu Opolskiego o zarejestrowaniu Stowarzyszenia w wykazie w dniu 15 maja 2007 r. oraz regulamin Stowarzyszenia przyjęty przez członków - założycieli w dniu 27 kwietnia 2007 r.

Po wezwaniu Stowarzyszenia A do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie kserokopii protokołu z zebrania założycielskiego wraz z listą osób obecnych na tym zebraniu, jak również po sprecyzowaniu przez Stowarzyszenie, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji oparte jest o przekonanie, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r., nr [...], wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 15 stycznia 2007 r., powołując jako podstawę prawną przepis art. 31 § 2 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Stowarzyszenie nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., jednak pomiędzy jego celami statutowymi, a przedmiotem postępowania zachodzi związek uzasadniający żądanie wnioskodawcy, jak również w sprawie istnieje interes społeczny, polegający na dbałości o ład przestrzenny i ochronę środowiska przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy, co dotyczy całej społeczności, a nie tylko wąskiego grona zainteresowanych osób. Organ uznał, że tym samym wystąpiły wszystkie przesłanki wszczęcia postępowania z inicjatywy organizacji społecznej. Ponadto organ zaznaczył, że postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu uprawnia Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, stosownie do art. 31 § 3 K.p.a.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołując się na przepis art. 158 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...], nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 15 stycznia 2007r. W uzasadnieniu, wskazując na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz cytując przepisy stanowiące podstawę prawną weryfikowanej decyzji, tj. art. 46 ust. 1 i art. 46 a ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, organ uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. w postaci naruszenia przepisów o właściwości oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej. W oparciu o art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organ stwierdził też, że wobec skierowania decyzji do B Sp. z o.o., na wniosek której wszczęto postępowanie o wydanie decyzji, nie zaistniała również w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym zakresie organ wywiódł, że uchybienie w postaci braku oznaczenia w decyzji wszystkich stron nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazując, że sporna inwestycja należy do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium dokonało także oceny zgodności jej realizacji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Niemodlinie Nr XLVII/349/2002 z dnia 21 lutego 2002 r. Przeprowadzona przez organ analiza postanowień tego aktu w odniesieniu do raportu oddziaływania na środowisko nie wskazywała na istnienie sprzeczności inwestycji z jego zapisami. Nawiązując do wniosku Stowarzyszenia, jako bezpodstawny Kolegium uznało ponadto zarzut niedopełnienia przez organ obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej informacji o sporządzeniu raportu i możliwości składania uwag, wskazując na ogłoszenie opublikowane na stronie Urzędu Miejskiego w Niemodlinie w dniu 6 grudnia 2006 r. Organ stwierdził ponadto, że weryfikowana decyzja nie uchybia powadze rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), ponieważ nie została poprzedzoną inną decyzją ostatecznie rozstrzygającą sprawę, jak również w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5-7 K.p.a., gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada przymiotu wykonalności i nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Powyższa decyzja Kolegium skierowana została do B Sp. z o.o., Stowarzyszenia A w N. oraz Burmistrza Niemodlina, przy czym ekspediowano ją dopiero w dniu 22 maja 2009 r., a doręczenie stronom nastąpiło w dniu 28 maja 2009 r.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, Stowarzyszenie A w N. w piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r. podniosło zarzut rażącego naruszenia prawa w trakcie postępowania związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, polegającego na niewłaściwym określeniu stron postępowania oraz nieuwzględnieniu w decyzji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentując swoje stanowisko Stowarzyszenie podniosło, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinni brać udział właściciele gruntów sąsiednich, na które inwestycja bezpośrednio oddziałuje, a Burmistrz obowiązany był określić warunki realizacji modernizowanego obiektu stosownie do ustaleń planu. Wywiodło, że w świetle zapisu § 5 planu, Burmistrz winien był nakazać bezwzględne ograniczenie emisji hałasu do granic posiadanego terenu, pełne uzbrojenie techniczne terenu we wszystkie media, jak również zakazać składowania substancji powodujących wtórne pylenie w obiektach niezadaszonych oraz składowania i magazynowania materiałów niebezpiecznych. W odniesieniu do powołanych zakazów i nakazów strona wskazała na zapisy zamieszczone w § 26 ust. a pkt 3,11 i 12 oraz § 28 ust. a pkt 7, 8, 9 i 12 planu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Uznając legitymację procesową Stowarzyszenia, organ stwierdził w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dotknięta wadami skutkującymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że nieruchomość pod inwestycję usytuowana jest na obszarze oznaczonym w planie symbolami "PP" i "S". Powołał również dotyczące tych terenów zapisy § 26 i § 28 planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie, w oparciu o zawarte w nich postanowienia organ stwierdził, że dla nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji plan nie określa poziomu dopuszczalnego hałasu, wobec czego w tym zakresie zastosowanie znajduje rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Wskazał też, że decyzja z dnia 15 stycznia 2007 r. zawiera w pkt 2.1 jednoznaczne zalecenie, że poziom hałasu na terenach normowanych pochodzących z przedmiotowego przedsięwzięcia nie może przekroczyć wartości dopuszczalnych określonych w tym rozporządzeniu. Ponadto obliguje inwestora do wykonania pomiarów kontrolnych emisji hałasu przed oddaniem obiektu do użytkowania. Z tego względu organ uznał, że zapis ten uznać należy za zgodny z treścią § 26 ust. a pkt 12 planu, zwłaszcza w świetle § 28 ust. 1 pkt 7 planu. Natomiast odnośnie zapisu § 5 planu organ stwierdził, że wprawdzie w decyzji organ nie odwołał się wprost do tych postanowień, jednak zapisy decyzji wskazują na bezpośredni związek z planem. Ustalenia w zakresie określenia źródła pobierania wody, odprowadzania ścieków, wód opadowych i roztopów oraz określenie, że przedsięwzięcie nie będzie produkować ścieków technologicznych, są kompleksowe i chociaż nie powtarzają treści § 54 pkt 7 planu, to jednak uwzględniają rozwiązania zawarte w tym zapisie. Również deklarowana wielkość skutecznego odpylania, przy pomocy wprowadzonego sytemu jest zgodna z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. Nr 87, poz. 796), obowiązującego w dacie wydania decyzji Burmistrza Niemodlina. Organ zaznaczył, że raport nie przewiduje na terenach objętych wnioskiem lokalizacji składowisk materiałów i substancji powodujących wtórne pylenie w obiektach niezadaszonych ani produkcji materiałów niebezpiecznych, stąd też w decyzji brak zapisów dotyczących tych substancji. Odbiór wszystkich odpadów, w tym także niebezpiecznych, uregulowany natomiast został w pkt 2.2 lit. a decyzji. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom, organ potwierdził słuszność stanowiska Stowarzyszenia w zakresie nieprawidłowości przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wskazując, że organ nie włączył doń właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie działki nr A, pomimo że był do tego zobligowany z mocy przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wywiódł, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, status strony posiadają oprócz inwestora i właściciela nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, także podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, a także do innych nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Stwierdził jednak, że ta wada procesowa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ uznał ponadto, że w odniesieniu do badanej decyzji nie zaistniały przesłanki określone w pozostałych punktach, tj. 1-3 oraz 5-7 tego przepisu. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie powołał argumentację przedstawianą w decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzję tę organ skierował do stron wykazanych w poprzednio wydanej decyzji.

We wniesionej skardze Stowarzyszenie A w N. powtórzyło zarzut dokonania przez Kolegium błędnej interpretacji zapisu § 5 planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc w tym zakresie argumenty powołane we wniosku z dnia 5 czerwca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto wskazano na niewłaściwe określenie stron postępowania wyjaśniając, że zakres oddziaływania przedsięwzięcia, szczególnie z uwagi na oddziaływanie akustyczne, nie znajduje odzwierciedlenia w raporcie oddziaływania na środowisko w zakresie ustalenia stron postępowania, co narusza art. 107 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 13 maja 2010 r., skarżące Stowarzyszenie podtrzymało stanowisko w sprawie, wnosząc o zwrot kosztów postępowania sądowego. Ponadto pełnomocnik inwestora – W. K., członek zarządu B Sp. z o.o., dopuszczony przez Sąd do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika uczestnika postępowania, wnosił o oddalenie skargi. Na wezwanie Sądu przedłożył pełnomocnictwo firmy C Sp. z o.o. wraz z aktualnym odpisem z KRS o numerze tożsamym z numerem wskazywanym przez inwestora przy wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych motywów niż podnoszone przez skarżącego.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Kontrola, przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu, objęta badaniem Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a., co uzasadniało uchylenie obydwu aktów. Powyższa wadliwość proceduralna stanowiła natomiast przeszkodę do dokonywania przez Sąd dalej idącej oceny zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem merytorycznym.

Punktem wyjścia rozważań, jakie doprowadziły do dokonanej przez Sąd oceny w niniejszej sprawie, jest okoliczność, że wniesiona skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej K.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podkreślić w związku z tym należy, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, samodzielny i całkowicie odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Stanowi wyjątkową instytucję stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w sprawie decyzja dotknięta była jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych taksatywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Zaznaczyć należy, że przesłanki te odnoszą się do wadliwości samej decyzji, a nie postępowania, w którym tę decyzję podjęto, gdyż usunięcie wad proceduralnych możliwe jest w wyniku wdrożenia innego nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie wznowieniowe, przewidziane w art. 145 i nast. K.p.a. Odmiennie jednak od postępowania wznowieniowego, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem o charakterze kasacyjnym, w którym organ orzekający ogranicza się jedynie do dokonania analizy i pełnej oceny decyzji w odniesieniu do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Nie kończy się też ono merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą tym trybem lecz służy ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Należy przy tym pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania aktu podlegającego ocenie w trybie nieważnościowym. W razie ustalenia istnienia jednej z podstaw nieważności sprawa, w której podjęto decyzję uznaną za nieważną, wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem, tj. podlega ponownemu rozpoznaniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu przez organ, który wydał decyzję obarczoną kwalifikowaną wadliwością.

Z powyższego wynika, że pomiędzy postępowaniem nieważnościowym a postępowaniem wznowieniowym nie zachodzi konkurencyjność, gdyż odnoszą się do innych rodzajowo wad decyzji administracyjnej. Aczkolwiek zgodzić należy się z prezentowanym przez Kolegium poglądem, że wada w postaci braku udziału strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji jest wadą proceduralną i z tego względu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jednak nie można zapominać, że chociaż postępowanie nieważnościowe stanowi tryb odrębny, pozostaje ono z całą pewnością postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami proceduralnymi określonymi w K.p.a. Z tego względu, przy zachowaniu odrębności omawianego trybu wynikających z art. 156 – 159 K.p.a., winno być prowadzone przez organ z poszanowaniem zasad odnoszących się do zwykłego trybu postępowania administracyjnego, w tym również organ powinien samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, bez względu na ustalenie dokonane w tym przedmiocie w postępowaniu zwyczajnym.

W tym miejscu wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn., akt II SA 2164/92, opubl. ONSA 1995, nr 1, poz. 32 i z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, niepubl.). Jest to konsekwencja rozpoznania przez organ nadzoru w toku nowego postępowania - dla którego podstawę prawną stanowi przepis art. 156 i nast. K.p.a. - nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją. Związek przedmiotowy omawianego postępowania nadzwyczajnego z postępowaniem zwykłym powoduje, że przymiot strony w tym postępowaniu posiadają wszystkie podmioty, które były stronami w postępowaniu zwykłym. Skoro pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego rzeczywiście lub tylko formalnie - poprzez uznanie określonej osoby za stronę postępowania, to wpływ na nią będzie miała również eliminacja decyzji obrotu prawnego. Brak jest przy tym podstaw do pomijania jako stron w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji takich podmiotów, które w postępowaniu zwykłym nie brały udziału w charakterze stron, chociaż przymiot ten im przysługiwał. Dlatego też otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz możliwość kontroli sądowej (por. uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83, opubl. OSNCP 1985, nr 10, poz. 143). Wynika z tego w sposób oczywisty konieczność ustalenia przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe prawidłowego kręgu stron postępowania. Przyjęcie natomiast poglądu przeciwnego, sprowadzającego się do automatycznego przyjmowania, że są nimi strony postępowania zwykłego, prowadziłoby do zwolnienia organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe od ustalenia stron tego postępowania, co w konsekwencji narażałoby ten organ na zarzut wydania decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, będącej jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, sformułowanej w art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, zasada ta realizowana jest poprzez inne przepisy regulujące postępowanie administracyjne, które stanowią jej konkretyzację. Stosownie do przepisu art. 10 § 1 K.p.a., na organie prowadzącym postępowanie ciąży zatem obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 K.p.a.), umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.), czy wreszcie obowiązek doręczenia stronom pisemnej decyzji, bądź ogłoszenia jej ustnie (art. 109 K.p.a.), lub zawiadomienia o niej w trybie art. 49 K.p.a. Przypadki, w których organ może odstąpić od realizacji powyższego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. i należą do nich sytuacje, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W myśl § 3 organ zobowiązany jest jednak utrwalić przyczyny odstąpienia od tego obowiązku w formie notatki.

W odniesieniu do postępowania nieważnościowego stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 28 K.p.a., definiującego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, przymiot strony tego postępowania przysługiwać może nie tylko podmiotowi, który był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem weryfikowanej decyzji, lecz także każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić należy, że na gruncie art. 28 K.p.a., przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a. Doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, a nie ewentualny, sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 43360; z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, LEX nr 190891 oraz z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, LEX nr 274855).

W świetle wywiedzionego wyżej, na gruncie 28 K.p.a. krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie determinuje w sposób bezwzględny zakresu podmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje bowiem niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. W konsekwencji będzie on przysługiwał również stronie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a która nie była uznana za stronę postępowania zwykłego i której to interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Jak wskazano już wyżej, sprawa o stwierdzenie nieważności jest bowiem sprawą nową. Organ rozpoznający tę sprawę ma przy tym obowiązek z urzędu ustalić strony postępowania, bez względu na strony ustalone w postępowaniu zwykłym. Określając strony postępowania, obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W trybie nadzwyczajnym nie dochodzi bowiem do zmiany zasadniczego przedmiotu postępowania. W oparciu o przepisy prawa materialnego winien zatem ustalić, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny i dalej, czy podmioty te mają interes prawny w wydaniu decyzji o stwierdzenie nieważności.

Odnosząc się zatem do przedmiotu postępowania, wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, która wydana została w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że w toku postępowania nieważnościowego prowadzonego w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, gdyż począwszy od dnia 15 listopada 2008 r. przepisy działu VI w tytule I tej ustawy, dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zastąpione zostały regulacjami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zarówno jednak na podstawie wcześniej obowiązującego przepisu art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i aktualnie obowiązującego art. 73 ustawy z 2008 r., stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej bez wątpienia jest podmiot wnioskujący o wydanie decyzji. Nie jest on jednak jedynym uczestnikiem tego postępowania. Jego strony ustalać należy na zasadach ogólnych, wynikających z art. 28 K.p.a., gdyż w odniesieniu do postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych w obydwu wskazanych aktach normatywnych brak jest szczególnych regulacji co do kręgu podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu. Zauważyć należy, że z woli ustawodawcy takie ograniczenie podmiotowe zawarte zostało w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w odniesieniu do postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, w którym krąg stron wyraźnie został zawężony do prowadzącego instalację oraz władającego powierzchnią ziemi na tym obszarze, ale tylko w przypadku gdy w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania.

Stosownie do powyższego, uwzględniając omówione wcześniej znaczenie pojęcia interesu prawnego w odniesieniu do przedmiotu postępowania, na gruncie obydwu ustaw przymiot strony w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co związane jest z narażeniem na jego oddziaływanie. Oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia nie można jednak ograniczać jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ono realizowane. Obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu, jak i działki sąsiednie. W literaturze przedmiotu wywiedziono słusznie, że mówiąc o zasięgu oddziaływania należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w graniach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych (por. K. Gruszecki: " Prawo ochrony środowiska. Komentarz", Warszawa 2007 r., s. 159 oraz "Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz", Wrocław 2009 r., s. 208 – 209). Ustalenia w zakresie kręgu stron powinny być dokonywane na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.), jak również danych z ewidencji gruntów, które organ prowadzący postępowanie zwykłe winien zgromadzić z urzędu.

Dodać ponadto należy, że zgodnie zarówno z uchylonym przepisem art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i z przepisem art. 74 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w przypadku, gdy liczba stron postępowania przekroczy 20, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu w trybie art. 49 K.p.a., tj. w drodze obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia. Zauważyć trzeba, że przywołane ostatnio regulacje odnoszą się wprost do trybu zwykłego postępowania i - z racji braku odmiennego wyraźnego uregulowania - nie dotyczą natomiast, zdaniem składu orzekającego, trybów nadzwyczajnych, zważywszy sygnalizowany już wyżej odmienny cel tych postępowań w porównaniu z postępowaniem zwykłym. O ile w postępowaniu zwykłym chodzi o ukształtowanie sytuacji prawnej adresata (inwestora) poprzez nadanie mu uprawnienia, to postępowania nadzwyczajne służą weryfikacji wydanych decyzji, poprzez wyeliminowanie tych z nich, które są wadliwe pod względem materialno i formalnoprawnym. Z tego względu przepisów ograniczających nie należy stosować w sposób rozszerzający w postępowaniu nadzwyczajnym.

Z tych samych powodów, w ocenie Sądu, w postępowaniu nadzwyczajnym nie ma zastosowania również przepis art. 46a ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, włączający stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia ta wymaga zaakcentowania z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte postanowieniem opartym o przepis art. 31 § 2 K.p.a. i prowadzone było z udziałem skarżącego Stowarzyszenia. Stowarzyszenie dopuszczone zostało do udziału w tym postępowaniu, o czym przesądzało wszczęcie postępowania wprawdzie z urzędu, ale z jego inicjatywy, co wynika z uzasadnienia tego postanowienia. Odnotować w związku z tym należy, że w myśl art. 46a ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, obowiązującego w dniu wydania postanowienia, w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się art. 31 K.p.a. Skoro postępowanie nadzwyczajne dotyczy weryfikacji decyzji już wydanej, zatem omawiany przepis nie ma zastosowania, gdyż określonego w nim ograniczenia nie można stosować rozszerzająco. Podobne stanowisko prezentowano już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1025/08 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym za dopuszczalne uznać należy wystąpienie przez organizację społeczną z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. jeżeli organizacja społeczna wykaże, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W tych okolicznościach, na gruncie rozpoznawanej sprawy zaakceptować należy stanowisko Kolegium o możliwości dopuszczenia na zasadach ogólnych, określonych przepisem art. 31 K.p.a., skarżącego Stowarzyszenia, będącego stowarzyszeniem zwykłym, do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na cel statutowy oraz istniejący interes społeczny. Z racji uczestniczenia w obu stadiach postępowania nadzwyczajnego, w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a. skarżące Stowarzyszenie posiada legitymację procesową umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi.

Mając na względzie przedstawione dotychczas uwagi w zakresie oceny legalności decyzji Kolegium, należało uznać, że w niniejszej sprawie organ nie ustalił w sposób prawidłowy stron prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zasadnie stwierdziło, że w postępowaniu zwykłym przymiot strony przysługiwał podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, jednak było to tylko prawidłowe założenie, gdyż formułując stanowisko o braku udziału stron w postępowaniu, nie dokonano w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, co stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Nawet przy założeniu, że postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzone było z pominięciem wszystkich stron, to obowiązkiem Kolegium było i tak prawidłowe ustalenie ich kręgu dla potrzeb postępowania nieważnościowego, z uwzględnieniem stanu faktycznego z daty wydania kwestionowanej decyzji oraz ewentualnych zmian w prawach rzeczowych do nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że w przedłożonych aktach administracyjnych zalega zarówno wypis z kartoteki budynków, jak i wypis uproszczony z rejestru gruntów, a nadto wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naniesionym wykazem stron postępowania, których liczba określona została jako "nie mniej niż 24" i ta dokumentacja umożliwiała prawidłowe ustalenie stron postępowania. Poza tym w aktach znajduje się decyzja Burmistrza Niemodlina z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 stycznia 2007 r., w której uzasadnieniu wskazano, że o wydaniu decyzji z dnia 15 stycznia 2007 r. strony były zawiadamiane w drodze ogłoszenia zamieszczonego w Internecie oraz jego razplakatowanie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim i na terenie miasta, a zwłaszcza w pobliżu planowanej inwestycji, co świadczy o nierzetelności stwierdzeń Kolegium odnośnie braku udziału stron w postępowaniu zwykłym.

O ile zatem, na gruncie dotychczasowych wywodów, zasadnie Kolegium przyjęło, że niezapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jednak wskazując na tę wadliwość Kolegium samo się jej nie ustrzegło i w konsekwencji, w wyniku niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowo zawęziło krąg stron postępowania nieważnościowego. Tym samym, nie zapewniając udziału w postępowaniu wszystkim stronom, naruszyło określoną w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz przepisy stanowiące wyraz jej realizacji, w szczególności art. 61 § 4 K.p.a. i art. 109 K.p.a. Zarówno postanowienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego, jak i wydane w sprawie decyzje doręczane były bowiem tylko inwestorowi, organowi orzekającemu w trybie zwykłym i skarżącemu Stowarzyszeniu.

Stwierdzone uchybienie przesądziło o stanowisku, że obydwie decyzje podlegające w niniejszej sprawie ocenie sądowej, jako podjęte w postępowaniu prowadzonym bez udziału wszystkich stron, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. niezawiniony przez stronę brak jej udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Według natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla obligatoryjnego uchylenia przez Sąd aktu administracyjnego pozostaje przy tym okoliczność, że w przypadku określonym w art. 154 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowienie, stosownie do art. 147 K.p.a., może nastąpić tylko na żądanie strony.

Wobec merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze, końcowo zaznaczyć jeszcze raz należy, że stwierdzone przez Sąd uchybienia wyłączały dokonanie kontroli w zakresie prawidłowości oceny organu odnośnie braku podstaw stwierdzenia nieważności. Ocena Sądu w tym zakresie możliwa jest jedynie w przypadku prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i - w realiach rozpoznawanej sprawy - zbadania przez organ zaistnienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa przy uwzględnieniu interesu prawnego wszystkich stron postępowania.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie w punkcie 3, o kosztach postępowania, uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić przywołane przepisy prawa i wskazania wynikające wprost z podanych wyżej motywów rozstrzygnięcia, a sprowadzające się do obowiązku ustalenia w sposób prawidłowy stron postępowania i zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu.