Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1222/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na uchwałę nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" 1. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku w zakresie § 7 ust. 8 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1222/23 w wyniku rozpoznania skargi [...] Sp. z o.o. (dalej: spółka) w W. na uchwałę nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 7 ust. 8 pkt 1 lit. a i c, § 7 ust. 8 pkt 1 lit. b w zakresie frazy "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz"; w § 14 ust. 1 pkt 5.

Skarżący w skardze z 24 sierpnia 2023 r. zarzucił naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.), dalej: u.w.r.u., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), dalej: u.g.n., na całym terenie objętym m.p.z.p.; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r.u. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r.u. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.), dalej: p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p, w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2023 r. poz. 57 ze zm.), poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art, 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221) dalej: p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co ogranicza skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr 92. Art. 46 ust. 1 u.w.r.u. wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Uchwała w zaskarżonym zakresie nie spełnia tego wymagania, gdyż w praktyce uniemożliwia zlokalizowanie jakiejkolwiek inwestycji z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej. I tak § 7 ust. 8 pkt 1 uchwały określa zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając niemal całkowity zakaz lokalizowania wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Oznacza to, że tego typu inwestycje można według uchwały zlokalizować na pozostałych terenach - w większości terenach usługowych, o przeznaczeniu na garaże, parkingi, infrastrukturę gazową, czy terenach dróg i kolei. Natomiast inne niż wolnostojące inwestycje w postaci anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych można zlokalizować na całym terenie objętym uchwałą o ile nie przekroczą one kryterium wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz o ile nie będą powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym. Całkowicie niedopuszczalne w ocenie spółki w aspekcie prawnym są również postanowienia opisane w § 7 ust. 8 pkt 1 lit c) oraz § 14 ust. 1 pkt 5 uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Omawiany przepis posługuje się pojęciami potocznymi np. negatywne odziaływanie, niemającymi oparcia w przepisach prawa, w tym w definicjach legalnych, co zarazem jest sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podniósł, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Sąd I instancji wskazał, że analiza przepisów będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że naruszają one obiektywny porządek prawny, w szczególności wynikający z art. 46 ust. 1 u.w.r.u. Co do zapisu zamieszonego w § 7 pkt 1a, zgodnie z jego brzmieniem - odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami MN.1, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, MN.6, MN.7, MN.8, MN.9, U/MN.1, U/MN.2, U/MN.3, /MNi.1, U/MNi.2, MW.1, MW.2, MW.3, MW.4, MW.5, MW.6, MW.7, MW.8, MW.9, MW.10, MW.11, MW.12, MW.13, MW.14, MW.15, MW.16, MW.17, MW.18, MW.19, MWn.1, MWn.2, MWn.3, MWn/MN.1, MWn/MN.2, MWn/MN.3, MWn/MN.4, MWn/MN.5, MWn/MN.6, MWn/MN.7, MWn/MN.8, MWn/MN.9, MWn/MN.1O, MWn/MNi.1, MWn/MNi.2, MN/MWni.1, MN/MWni.2, MWi/U.1, MWi/U.2, MW/U.1, MW/U.2, MW/U.3, MW/U.4, MW/U.5, MW/U.6, MW/U.7, MW/U.8, MWn/U.1, MWn/U.2, MWn/U.3, KP.1, KP.2, Uo.1, Uo.2, Uo.3, ZP.1, ZP.2, ZP.3, ZP.4, ZP.5, ZP.6, ZP.7, ZP.8, ZP.9, ZP.10, ZP.11, ZP.12, ZP.13, ZP.14, ZP.15, ZP.16, ZPz.1, ZPz.2, ZPz.3, ZPz.4, ZPz.5, ZPz.6, ZPz.7, ZPz.8, ZPz.9, ZPz.10. W oparciu o ten zapis, na co zwrócił uwagę Sąd zabrania się lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, w zasadzie na całym obszarze objętym zapisami skarżonego planu, o przeznaczeniu mieszkaniowym, usługowym i zieleni urządzonej. W ocenie sądu zapis taki narusza art. 46 ust. 1 u.w.r.u. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostęp do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń. Organ celowości wyżej zaprezentowanego zapisu w zasadzie nie motywuje. Wskazuje jedynie, że zakaz dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej, oraz terenów zieleni urządzonej - tereny przeznaczonych do spacerów i wypoczynku. W ocenie sądu nie jest to argumentacja, która by pozwalała przyjąć, że zapis jest legalny. Zakaz lokalizacji urządzeń służącej zapewnieniu tej dostępności w terenach mieszkaniowych i usługowych jest jawnie sprzeczny z celami w/w ustawy i musi wiązać się właśnie z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca. Kwestionowany zapis dotyczy jednak wszystkich urządzeń typu wolnostojący maszt, niezależnie od mocy jego oddziaływania. Jeżeli zachodzi o tereny zielone, to realizacji tego typu obiektów nie może sprzeciwiać się fakt, że są to tereny spacerowe czy wypoczynkowe. Poza tym zapis taki dyskryminuje tego typu urządzenia, względem urządzeń podobnych, takich jak słupy elektryczne lub inne urządzenia podobnego przeznaczenia, które w tych terenach można zgodnie z planem realizować.

Co do zapisu zamieszonego w § 7 ust 8 pkt 1b o treści - przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz maksymalną wysokość zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotnisko, którego nieważności domaga się strona skarżąca w zakresie jego fragmentu obejmującego zapis "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz" Sąd wojewódzki uznał, że jest on wadliwy. Sąd w pełni podzielił pogląd zaprezentowany w skardze, że stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że na uwzględnienie zasługują także zarzuty dotyczące nielegalności zapisów zamieszczonych w § 7 ust 8 pkt 1b oraz § 14 ust 1 pkt 5, gdyż mają charakter blankietowy i nie spełniają standardów dobrej legislacji, a przez to otwierają pole do dowolnych interpretacji tych zapisów i to przez podmioty do tego nieuprawnione a rozstrzygające np. wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę w aspekcie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację ma spółka, że infrastruktura telekomunikacyjna, nie może zakłócać pracy innych urządzeń technicznych, w tym systemu sterowania ruchem kolejowym a także stwarzać zagrożenia zdrowia ludzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r poz. 1550 ze zm.), dalej: k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego - w szczególności ortofotomapy Miasta Krakowa z 2021 r. z zaznaczeniem istniejących w obszarze MPZP Siewna stacji bazowych telefonii komórkowej wraz z kierunkami oddziaływania nadawanego sygnału a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż zakaz lokalizacji urządzeń służących zapewnieniu dostępności do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych w terenach mieszkaniowych i usługowych jest jawnie sprzeczny z celami ustawy szerokopasmowej, podczas gdy wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w zakresie lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznego znajdują swoje uzasadnienie w charakterystyce terenu objętego planem i mieszcząc się w granicach tzw. "władztwa planistycznego gminy, nie upośledzają tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny;

2) 147 § 1 in principio p. p. s. a. w związku z art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt l i pkt 7 u.p.z.p. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że kontrolowana uchwała jest zgodna ze studium, nie przekracza granic władztwa planistycznego oraz nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego;

3) art. 46 ust. 1 u.w.r.u. w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.1641587), dalej: rozporządzenie - poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zapisy planu miejscowego obszaru "Siewna" prowadzą w istocie do wykluczenia możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu podczas gdy przyjęte w planie miejscowym zapisy określają zasady ich lokalizacji, wprowadzone ze względu na cechy obszaru oraz uwzględnienie również innych wartości, niż tylko potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;

4) art. 46 ust. 1 - 1a u.w.r.u. w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 20 ust. l zd. l w związku z art. 15ust. 2 pkt 6 u. p. z. p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. - poprzez błędną wykładnię polegającą na akceptacji pominięcia obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest wyznaczenie wartości maksymalnej wysokości zabudowy jest elementem obligatoryjnym planu miejscowego, skutkującego obejściem zapisów studium gminnego, a w konsekwencji uchylenia fragmentu części tekstowej planu miejscowego obszaru "Siewna" w zakresie nakazu respektowania maksymalnej wysokości zabudowy;

5) art. 28 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 u.w.r.u. poprzez błędne zastosowanie polegającą na ocenie, że zapisy planu naruszają obiektywny porządek prawny, skutkujący wykluczeniem możliwości realizacji inwestycji celu publicznego na całym obszarze planu, podczas gdy przyjęte w planie miejscowym zasady oraz warunki lokalizacji urządzeń celu publicznego z zakresu łączności publicznej znajdują swoje uzasadnienie w uwarunkowaniach obszaru oraz we władztwie planistycznym jako wyłącznej kompetencji gminy do kształtowania zasad i warunków zabudowy terenu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi spółki, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Zasadnym jest bowiem zarzut naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że § 7 ust. 8 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 5 planu mają charakter blankietowy i nie spełniają standardów dobrej legislacji, a przez to otwierają pole do dowolnych interpretacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do zakwestionowania postanowień: § 7 ust. 8 pkt 1 lit. c uchwały ("infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym") oraz § 14 ust. 1 pkt 5 uchwały ("Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych"). Oba te przepisy mają charakter niejako informacyjny, nie wprowadzając nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni. Jednakże mając na uwadze, że obszar planu bezpośrednio od północy, południa oraz wschodu przylega do istniejących linii kolejowych - co wynika z § 1 pkt 2 uchwały określającego granice planu, a ruch kolejowy nie może być w jakikolwiek sposób zakłócany przez funkcjonowanie innego rodzaju infrastruktury, zasadnym było umieszczenie tego typu regulacji w tekście przyjętej uchwały. Przyznaje to zresztą skarżąca w pierwszej instancji [...] Sp. z o.o. ("Oczywiste jest, że żadna infrastruktura techniczna, a taką jest m.in. infrastruktura telekomunikacyjna, nie może zakłócać pracy innych urządzeń technicznych, w tym systemu sterowania ruchem kolejowym"). Należy również zauważyć, że w tym zakresie treść uchwały wynika z uzgodnienia z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. Podkreślić należy, że mocą ustawy (art. 17 pkt 6 lit. lit. b tir. 11 u.p.z.p.) organowi temu przysługuje uprawnienie do opiniowania i uzgadniania projektów planów miejscowych. W szczególności Prezes Urzędu Transportu Kolejowego posiada kompetencję do wypowiadania się o ustaleniach planu jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego. W okolicznościach sprawy obejmować to będzie także ocenę tego, czy dana infrastruktura telekomunikacyjna może powodować zakłócenia lub negatywne oddziaływanie na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym. Tego nie są władne oceniać organy architektoniczno-budowlane. Stąd też należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji bazowych, masztów, anten, czy też innych urządzeń telekomunikacyjnych. Nie sposób również przyjąć, aby powołany przepis uchwały naruszał zasadę prawidłowej legislacji wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, a która nakazuje aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (zob. TK – K 7/99, K 24/00). Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (zob. TK – K 33/00). Dokonując w tym zakresie oceny kwestionowanego postanowienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przyjęcia, że narusza on zasadę poprawnej legislacji.

To samo należy odnieść do obowiązku uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych przy lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało swoją podstawę w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Należy zauważyć, że przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 p.o.ś.). Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2022 r. poz. 2630). Powołane unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Zatem Sąd wojewódzki stwierdzając nieważność uchwały w zakresie § 7 ust. 8 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 5 naruszył powołane na zarzucie kasacyjnym przepisy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i oddalenie skargi.

Natomiast jako pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadność stwierdzenia nieważności § 7 ust. 8 pkt 1 lit. a oraz b w zakresie wskazanym w wyroku. Jak wynika z treści powołanego przepisu odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) wprowadza się zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami MN.1, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, MN.6, MN.7, MN.8, MN.9, U/MN.1, U/MN.2, U/MN.3, U/MNi.1, U/MNi.2, MW.1, MW.2, MW.3, MW.4, MW.5, MW.6, MW.7, MW.8, MW.9, MW.10, MW.11, MW.12, MW.13, MW.14, MW.15, MW.16, MW.17, MW.18, MW.19, MWn.1, MWn.2, MWn.3, MWn/MN.1, MWn/MN.2, MWn/MN.3, MWn/MN.4, MWn/MN.5, MWn/MN.6, MWn/MN.7, MWn/MN.8, MWn/MN.9, MWn/MN.10, MWn/MNi.1, MWn/MNi.2, MN/MWni.1, MN/MWni.2, MWi/U.1, MWi/U.2, MW/U.1, MW/U.2, MW/U.3, MW/U.4, MW/U.5, MW/U.6, MW/U.7, MW/U.8, MWn/U.1, MWn/U.2, MWn/U.3, KP.1, KP.2, Uo.1, Uo.2, Uo.3, ZP.1, ZP.2, ZP.3, ZP.4, ZP.5, ZP.6, ZP.7, ZP.8, ZP.9, ZP.10, ZP.11, ZP.12, ZP.13, ZP.14, ZP.15, ZP.16, ZPz.1, ZPz.2, ZPz.3, ZPz.4, ZPz.5, ZPz.6, ZPz.7, ZPz.8, ZPz.9, ZPz.10 oraz przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz maksymalną wysokość zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotnisko.

Takie sformułowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że praktycznie prawie na całym terenie objętym planem wprowadzony został zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności, a wprowadzenie na całym terenie obowiązku uwzględnienia maksymalnej wysokości zabudowy, w istocie rzeczy wyklucza możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, tym samym narusza art. 46 ust. 1 u.w.r.u. Zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815)) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a u.w.r.u., zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści z art. 4 pkt 18 u.g.n. pod pojęciem łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014r. poz. 243, z późn. zm.) pod pojęciem publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Wprowadzony planem miejscowym zakaz lokalizowania nowych masztów wolnostojących stanowi w okolicznościach tej sprawy nadmierne ograniczenie nie znajdujące uzasadnienia w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.w.r.u., podobnie jak ograniczenie wysokości inwestycji z zakresu łączności publicznej do wysokości zabudowy na poszczególnych terenach, które w istocie pozbawia przedsiębiorstwo telekomunikacyjne możliwości lokalizowania takich inwestycji w tym obszarze.

Trafne jest zatem w tym zakresie stanowisko Sądu wojewódzkiego, że § 7 ust. 8 lit. a w całości oraz lit. b w zakresie frazy "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach" stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Powołane przepisy regulują zadanie publiczne obejmujące kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, zaliczając je do zadań własnych gminy i pozwalając, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Okoliczność, że powyższe przepisy regulują ww. zadanie publiczne na zasadzie "władztwa" wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w drodze planu miejscowego) nie oznacza pozostawienia całkowitej swobody organom planistycznym gminy. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić, że organy planistyczne Miasta Krakowa nie podały w istocie żadnych racjonalnych argumentów uzasadniających wprowadzenie tego zakazu. Wskazują one bowiem, że na tym terenie istnieją już tego typu inwestycje. Taka jednak argumentacja nie może uzasadniać wprowadzenia całkowitego zakazu lokalizowania wolnostojących masztów, czy też w ogóle urządzeń z zakresu łączności publicznej ograniczając ich wysokość do wysokości planowanej zabudowy, co z uwagi na sposób działania tego typu urządzeń w zasadzie całkowicie wyklucza możliwość ich powstania. Pozwala to stwierdzić, że organy planistyczne nie zwróciły należytej uwagi na obowiązującą już od 2010 r. ustawę o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a zwłaszcza jej art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje możliwości wprowadzenia zakazu lokalizowania masztów wolnostojących, tym niemniej taki zakaz wprost ingerujący w możliwość lokalizowania masztów telekomunikacyjnych jako inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi wynikać z argumentacji uzasadniające przyczyny jego wprowadzenia. Samo powołanie się na okoliczność istniejącej już tego typu inwestycji na tym obszarze planu nie może uzasadniać wprowadzenia całkowitego zakazu.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącej Gminy i uchylenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2574/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna", w zakresie w którym uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił w tym zakresie skargę. Mając z kolei na uwadze, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w tym zakresie oddalił skargę kasacyjną i na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.