III OSK 669/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-10	
Data wpływu	2025-04-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SAB/Gd 307/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 149 par 1 pkt 1 i 3, 149 par 1a par 2, 154 par 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od punktów 2, 3, 4 i 5 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 307/24 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 307/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie udzielenia informacji publicznej, stwierdził, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. B. z dnia 14 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1), zobowiązał Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznaniu wniosku J. B. z dnia 19 lipca 2022r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2), stwierdził, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), wymierzył Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 1.000 złotych (pkt 4), a także zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2022 r. J. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ") o udostępnienie następujących informacji:

1. zakres obowiązków, uprawnień, pełnomocnictw J. T. - kierownika [...];

2. ilość rozpatrzonych i zakończonych przez J. T. spraw z lat: 2020, 2021 i 2022 (ogólne zestawienie z EZD - decyzje, postanowienia, opinie, informacje, itd.).

W dniu 29 czerwca 2022 r. organ, odpowiedział na pkt 1 wniosku. W zakresie pkt 2 wniosku poinformowano wnioskodawcę, że "wniosek o udostępnienie informacji publicznej w punkcie 2 zawiera informację przetworzoną", a mając na uwadze zwiększone ilości napływających wniosków wyznaczono termin do 2 miesięcy na przekazanie informacji.

J. B. kolejnym wnioskiem z dnia 19 lipca 2022 r., powołując się na u.d.i.p., poprosił Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udostępnienie informacji dotyczących zakresu obowiązków, uprawnień, pełnomocnictw I. P. - Starszego Specjalisty [...].

Pismem z dnia 18 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia złożonych przez niego wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi w całości, stwierdzenie, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego, niewymierzenie organowi grzywny oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przypisanych. Organ zaznaczył, że w dniu 18 września 2024 r. skarżącemu została udzielona informacja publiczna w zakresie ilości rozpatrzonych i zakończonych przez J. T. spraw z lat: 2020, 2021 i 2022 (ogólne zestawienie z EZD: decyzje, postanowienia, opinie, informacje, itd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 14 czerwca 2022 r. został rozpoznany przez organ w całości dopiero w dniu 18 września 2024 r. (już po złożeniu skargi na bezczynność). Natomiast wniosek skarżącego z dnia 19 lipca 2022 r. do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd (to jest 23 stycznia 2025 r.) w ogóle nie został rozpoznany. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu wniesienia skargi oraz orzekania przez sąd administracyjny. Wobec tego, WSA w Gdańsku nie miał wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Natomiast w zakresie wniosku datowanego na dzień 19 lipca 2022 r. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, za usprawiedliwienie zaistniałej bezczynności nie sposób uznać okoliczności podnoszonych przez organ, że pracownik odpowiedzialny za załatwienie wniosków skarżącego nie wykonywał swoich obowiązków. Bez znaczenia jest także to, że organ podjął działania polegające na wyciągnięciu konsekwencji wobec pracownika, który naruszył powierzone mu obowiązki. Sąd zwrócił uwagę, że to organ zobowiązany jest do organizowania pracy, w tym kontroli (nadzoru) nad prawidłowością i terminowością zadań powierzonych pracownikom, w taki sposób, aby strony nie czekały miesiącami na załatwienie sprawy, nie będąc przy tym zawiadamiane o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim zostanie ona załatwiona. Wskazać też należy, że skarga na bezczynność organu dotyczy organu, a nie konkretnej osoby, która tę funkcję sprawuje.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny, jak i cele wymierzenia grzywny, wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie było celowe i zasadne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: PWKZ), zaskarżając wyrok w części w zakresie punktów 2, 3, 4 i 5 oraz zarzucając mu naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego datowanego na dzień 19 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku bowiem skierowany przez skarżącego jako pracownika organu (obecnie byłego pracownika organu) wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 lipca 2022 r. stanowi "nadużycie" prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować, a nadto skarżący, jako wówczas pracownik organu (obecnie były pracownik organu) i kolega Pani I. P. posiadał wiedzę i doskonale orientował się jaki był zakres obowiązków, uprawnień i pełnomocnictw Pani I. P., który również wynikał z regulaminu organizacyjnego Urzędu, który jest dostępny na stronie internetowej Urzędu i do którego skarżący miał i ma pełen dostęp;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że PWKZ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nieterminowe udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej na jego wniosek z dnia 14 czerwca 2022 r. nie było wynikiem celowego działania, czy też lekceważącego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zaniechania organu, lecz było konsekwencją błędu byłego pracownika organu, który nie przekazał w terminie skarżącemu informacji publicznej, o czym organ powziął wiedzę dopiero ze skargi oraz z uwagi na fakt, że skierowany przez skarżącego jako pracownika organu (obecnie byłego pracownika organu) wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 lipca 2022 r. stanowi "nadużycie" prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować, a nadto skarżący, jako wówczas pracownik organu (obecnie były pracownik organu) i kolega Pani I. P. posiadał wiedzę i doskonale orientował się jaki był zakres obowiązków, uprawnień i pełnomocnictw Pani I. P., który również wynikał z regulaminu organizacyjnego Urzędu, który jest dostępny na stronie internetowej Urzędu i do którego skarżący miał i ma pełen dostęp;

3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000,00 zł podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że brak jest podstaw by nakładać grzywnę na organ, w sytuacji gdy nieterminowo udostępniona skarżącemu żądana informacja nie stanowi drastycznego przypadku wskazującego na to, że bez dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż zaniechanie organu w terminowym udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej nie było wynikiem celowego działania, czy też lekceważenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz było konsekwencją jednostkowego błędu byłego pracownika organu, który nie udzielił odpowiedzi skarżącemu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz w sytuacji gdy skierowany przez skarżącego jako wówczas pracownika organu (obecnie byłego pracownika organu) wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 lipca 2022 r. stanowi "nadużycie" prawa do informacji, a tym samym formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie należy go realizować, a nadto skarżący, jako wówczas pracownik organu (obecnie były pracownik organu) i kolega Pani I. P. posiadał wiedzę i doskonale orientował się jaki był zakres obowiązków, uprawnień i pełnomocnictw Pani I. P., który również wynikał z regulaminu organizacyjnego Urzędu, który jest dostępny na stronie internetowej Urzędu i do którego skarżący miał i ma pełen dostęp.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę pkt 3 wyroku poprzez stwierdzenie, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uchylenie pkt 2, 4 i 5 wyroku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie i zgodził się z sentencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w punktach: 1, 2, 3, 5, a w pkt 4 wniósł o rozważenie możliwości podwyższenia grzywny do 50% określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie w celu uproszczenia sprawy zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie zaznaczyć należy, że nie budzi wątpliwości stan faktyczny ustalony w sprawie, a co więcej PWKZ w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej nie kwestionuje, "że w sprawie doszło do bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej". Nadto strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała, iż żądane przez wnioskodawcę informacje miały charakter informacji publicznej oraz poprawności wykładni lub zastosowania przez Sąd I instancji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Istotą podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest naruszenie:

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego datowanego na dzień 19 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że PWKZ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000,00 zł.

Wskazane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Dodać należy, że są to przepisy o charakterze wynikowym, a ich zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania przez sąd I instancji, że w sprawie zaistniała, bądź nie zaistniała nie rodzaju bezczynność organu, która wymagała ich zastosowania.

Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., gdyż zastosował właściwą podstawę wyrokowania.

Z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Dodać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. oparte jest na uznaniu sędziowskim, a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy sąd I instancji nie znalazł ku temu podstaw. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości - zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił czym kierował się przy jej wymierzeniu nałożeniu. Jak trafnie eksponuje WSA w Gdańsku grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ocenie Sądu cel grzywny - prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny - został w niniejszej sprawie osiągnięty poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.