II OSK 2801/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-08	
Data wpływu	2015-11-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Robert Sawuła
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 888/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 141 par. 4, art. 188, art. 207 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 888/14 w sprawie ze skargi M.D. i Z.D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy sieci elektroenergetycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 888/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D> i Z.D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy sieci elektroenergetycznej: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] października 2014 r. Wojewoda Dolnośląski – po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez L.P. i Z.P. oraz M.D. i Z.D. – utrzymał w mocy decyzję Starosty Polkowickiego nr [...] z [...] czerwca 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla A. S.A., Oddział w Legnicy, w zakresie: przebudowy sieci elektroenergetycznej dla zadania pt. "budowa napowietrznej dwutorowej linii 110 kV S-458 od stacji 220/110 kV Polkowice do słupa 54 istniejącej linii S-452", przebiegającej przez wyszczególnione w decyzji działki gruntu, w tym przez należącą do M. i Z.D. działkę nr [...]/1, obręb Żuków, oraz należącą do L. i Z.P. działkę nr [...]/2, obręb [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że wobec określenia w wydanej decyzji, iż zatwierdzeniu podlegają roboty budowlane polegające na "przebudowie", w pierwszej kolejności należało odnieść się do zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Kwestia ta była od samego początku podnoszona przez skarżących oraz uczestników postępowania i pomimo tego nie doczekała się ze strony organów jednoznacznego wyjaśnienia. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że planowane do realizacji roboty budowlane stanowią "przebudowę", w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."). Jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, po lekturze wydanych w sprawie rozstrzygnięć brak jest wystarczającego uzasadnienia tak wyciągniętego wniosku. Zwłaszcza, że dodatkowe wątpliwości powoduje fakt, iż w sprawie udzielono pozwolenia na "przebudowę" dla zadania polegającego na "budowie napowietrznej dwutorowej linii". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w realiach rozpatrywanej sprawy – w szczególności wobec szczegółowo opisanych w wyroku braków w zatwierdzonej dokumentacji technicznej – pojawia się nie dająca się usunąć przeszkoda w ustaleniu podstaw, dla których orzekające organy przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z "przebudową", czyli wykonywaniem robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Dlatego, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, "obowiązkiem organów orzekających" będzie odniesienie się do kwestii, czy rzeczywiście w sprawie nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów, w tym wypadku wysokości, szerokości i powierzchni zabudowy słupów, a co za tym idzie, czy prawidłowym było zakwalifikowanie zgłoszonych robót jako przebudowy. Wskazując zaś na określone braki w dokumentacji projektowej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczności te pozostały poza oceną Wojewody Dolnośląskiego, co sprawia, że decyzję organu odwoławczego należy uznać za przedwczesną. Organ nie rozważał bowiem w ogóle kompletności projektu budowlanego i ewentualnego podjęcia czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowało treść podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak możliwości należytego zbadania kwestii odnoszących się do kwalifikacji objętych wnioskiem robót budowlanych jako przebudowy, pozostaje w ścisłym związku z tymi zarzutami, które odnoszą się zbadania spełnienia przez inwestora wymogu realizowania inwestycji na terenie, do którego przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że obowiązująca uproszczona forma wykazania tego prawa przez inwestora (poprzez złożenie oświadczenia) nie idzie tak daleko, aby wyłączona była możliwość kwestionowania tego oświadczenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, gdy inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale okaże się, że w rzeczywistości tego prawa nie posiada. Co do zasady, najprostszym sposobem weryfikacji złożonego, a kwestionowanego oświadczenia co do prawa własności, jest wezwanie inwestora do przedłożenia odpisu z ksiąg wieczystych. Niniejsza sprawa jest jednak, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, sytuacją szczególną, wynikającą z tego, że inwestor wywodzi swoje prawo z umowy o ustanowieniu służebności przesyłu na działkach nr [...]/1 i nr [...]/11, w zakresie której przedsiębiorca jest uprawniony do: (1) rozbiórki istniejącej linii 110 kV S-408 Żarków - Tarnówek od słupa nr 35 do słupa nr 60 oraz założenia i przeprowadzenia przez działki napowietrznej linii energetycznej WN o napięciu 110 kV S-408 relacji Żarków - Tarnówek, (2) każdorazowego wejścia i wjazdu sprzętem na nieruchomość w celu wykonania robót związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, modernizacją oraz wszelkimi naprawami i remontami, przebudową, jak również usuwaniem awarii sieci linii elektroenergetycznej i przeprowadzaniem wycinki oraz usunięcia drzew i krzewów pod linią. Skarżący konsekwentnie utrzymują, że wyrażona przez nich zgoda dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie jednotorowej linii 110 kv S-408 relacji Żarków-Tarnówek od słupa nr 35 do słupa nr 60, która została zrealizowana na mocy decyzji Starosty Polkowickiego z [...] kwietnia 2009 r. Wskazują zatem, że chodzi o przebudowę, i to innej inwestycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracyjny wydając pozwolenie na budowę nie może okoliczności tej nie dostrzegać. A ponieważ organy właściwe do udzielenia pozwolenia na budowę nie są władne do rozstrzygnięcia sporu powstałego między stronami stosunku cywilnoprawnego co do tego, czy służebność przesyłu ustanowiona na przedmiotowych działkach uprawnia inwestora do zrealizowania linii energetycznej objętej zaskarżoną decyzją, to organ winien rozważyć, czy w sprawie nie wyłania się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Poza tym – odnosząc się do sygnalizowanej w postępowaniu kwestii braku sporządzenia badań geologiczno-inżynierskich dla objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę robót budowlanych – Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu "obowiązkiem organów" będzie również sprawdzenie, czy nie zachodzi potrzeba dołączenia do projektu budowlanego wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Zdaniem ww. Sądu podobnej natury wątpliwości budzi brak w dokumentacji projektowej pozytywnego zaopiniowania przez Zespół ds. Koordynacji Usytuowania Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu ewentualnej kolizji z istniejącymi sieciami, w tym z siecią drenarską.

Na zakończenie Sąd pierwszej instancji napisał, że mając powyższe na względzie, "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny wyjaśnić wątpliwości związane [z] kwalifikacją robót budowlanych jako przebudową, odnieść się do wskazanych wyżej kwestii związanych z kompletnością projektu budowlanego. W związku natomiast z uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji, Sąd nie był zobowiązany szczegółowo odnosić się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy administracji." Ponadto Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że "[n]a mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a."

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wr 888/14, Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez r.pr. L.F., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik Wojewody zarzucił – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespójnego, co do treści, z rozstrzygnięciem sprawy zawartym w sentencji wyroku, w ten sposób, że wedle pkt I sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego, podczas, gdy z uzasadnienia wyroku wynika wprost, że Sąd, w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, tj. Starosty Polkowickiego nr [...] z [...] czerwca 2014 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia wykonanie wyroku i jednoznaczne ustalenie organu administracji publicznej właściwego instancyjnie do ponownego rozpatrzenia wskazanej sprawy administracyjnej.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor wskazał, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć m.in. wtedy, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jednocześnie zaznaczył, że przedstawiona rozbieżność między treścią sentencji zaskarżonego wyroku, a treścią jego uzasadnienia nie podlega rektyfikacji w trybie określonym w art. 156 czy art. 158 p.p.s.a. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, czyni zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. – które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a skargę kasacyjną czyni celową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący M. i Z.D. wnieśli o odstąpienie od zasądzenia od nich, na rzecz organu administracji, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc, że r.pr. L.F. jest etatowym pracownikiem zatrudnionym w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim na samodzielnym stanowisku ds. obsługi prawnej, do którego zadań należy m.in. zastępstwo procesowe przed sądami powszechnymi, wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uczestnicy postępowania L. i Z.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie, stwierdzając, że "zaskarżony wyrok jest spójny, jasny, a przede wszystkim stawia prawo nad próbą omijania przez skarżącego prawa, a wręcz manipulowania prawem".

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania A. S.A., r.pr. K.K., wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i wydanie wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Sformułowany przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzut kasacyjny ograniczony został do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku niespójnego co do treści z rozstrzygnięciem zawartym w jego sentencji, w ten sposób, że wedle pkt I sentencji wyroku Sąd pierwszej instancji uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd, w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił również poprzedzającą ją decyzję Starosty Polkowickiego.

Tak postawiony zarzut należało uznać za trafny.

Jest bowiem poza sporem, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił jedynie zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego (pkt I sentencji wyroku) oraz orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (pkt II sentencji wyroku). Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku – przede wszystkim jego końcowej części, ale także innych fragmentów, w których wskazuje się na określone powinności "organów" przy ponownym rozpoznaniu sprawy – daje podstawy do wniosku, że rzeczywistą intencją Sądu pierwszej instancji mogło być uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w ostatnim zdaniu uzasadnienia podano, że: "O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a." Tymczasem sentencja zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach.

Zachodzi zatem zarzucana, ewidentna niezgodność pomiędzy treścią sentencji zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem – co trafnie zostało zakwalifikowane przez skarżącego kasacyjnie jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie wyraża się w tym, że uzasadnienie wyroku obejmuje rozstrzygnięcia, których nie ma w jego sentencji (por. liczne wyroki NSA, np.: z 07.03.2006 r., I OSK 990/05; z 26.06.2009 r., II FSK 366/08; z 21.06.2013 r., II OSK 457/12; z 07.10.2014 r., II GSK 1285/13; z 22.12.2015 r., I OSK 760/14; z 08.04.2016 r., I OSK 1575/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z uwagi na wewnętrzną niespójność zaskarżonego wyroku (niezgodność pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem) nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w następstwie wydania tego wyroku sprawa powinna być ponownie rozpoznawana przez organ administracji drugiej (jak wynika z sentencji), czy pierwszej (jak można wnosić z uzasadnienia) instancji.

W nawiązaniu do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania A. S.A. należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu kasacyjnym nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 188 p.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przede wszystkim z uwagi na wąsko zakreśloną podstawę wniesionej skargi kasacyjnej – która w ogóle nie dotyczyła "istoty sprawy" w powyższym rozumieniu – przez co niniejszy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, będąc ową podstawą związany (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), nie był władny oceniać istoty sprawy, jako niepoddanej jego osądowi.

Ponadto na przeszkodzie zastosowaniu art. 188 p.p.s.a. stał wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por.: R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 49; M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013, s. 97–98). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny o rzeczywistej treści i skutkach zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji – w sytuacji jego wewnętrznej sprzeczności, a przez to, jak w rozpoznawanej sprawie: istotnej niejasności co do tego czy uchyleniu podlegała tylko zaskarżona decyzja, czy może decyzje organów obu instancji – prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z przywołaną wyżej konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego. W świetle tej zasady, reformatoryjne orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. jest możliwe jedynie w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, który jest spójny i jednoznaczny w zakresie podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku), mając przede wszystkim na uwadze, że uwzględnienie skargi kasacyjnej było wyłącznie wynikiem ewidentnego, formalnego błędu popełnionego przez Sąd pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpozna sprawę w jej całokształcie, w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., i na tej podstawie wyda wyrok wewnętrznie spójny, wolny od niezgodności pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem.