Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2474/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 2023 r., znak: DI-KKW.401.83.2022.jc w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako "GIOŚ", "organ") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej jako również jako "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 1 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2474/23, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (powoływanej dalej również jako "Spółka", "skarżąca") na decyzję GIOŚ z dnia 28 sierpnia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 grudnia 2021r., znak: [...] (pkt 1 wyroku); oraz zasądzono od GIOŚ na rzecz skarżącej kwotę 7.417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z 9 lipca 2013 r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 3 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.; dalej: p.w.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr. 137 poz. 984, dalej: "rozporządzenie z 2006 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku skarżącej orzekł m.in.:

– w punkcie II – o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych, basenowych i popłucznych do potoku bez nazwy w km [...] w ilości [...] m3/d w tym: (1) wód opadowych z powierzchni dachowych i placów utwardzonych do potoku bez nazwy w km [...] w ilości [...] dm3/s, z powierzchni o zlewni [...] ha, (2) wody basenowej do potoku bez nazwy w km [...] w ilości [...] m3/d, (3) wód popłuczynach do potoku bez nazwy w km [...] w ilości [...] m3/d , dla potrzeb [...] (działka ewidencyjna nr [...]);

– w punkcie IV ppkt 1 – o udzieleniu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego przy spełnieniu następujących warunków, tj.: wskaźniki zanieczyszczeń w oczyszczonych ściekach nie przekroczą wartości dla: temperatura – 35°C; odczyn pH – 6,5-9,0; zawiesina ogólna (w okresie bezdeszczowym) – 35 mg/dm3; zawiesina ogólna (w okresie deszczowym) – 100 mg/dm3; ChZTcr – 125 mg O2/dm3; BZT5 – 25 mg O2/l, fosfor ogólny – 125 mg O2/dm3; chlorki – 1000 mg Cl/dm3; siarczany – 125 mg SO4/dm3; azot ogólny – 30 mg N/dm3, węglowowodory ropochodne – 15 mg/dm3; chlor wolny - 0,2 mg/dm3.

Postanowieniem z 12 lipca 2013 r. znak: [...] Starosta [...] z urzędu sprostował omyłkę pisarską w punkcie IV ppkt 1 w ten sposób, że zamiast "siarczany – 125 mg SO4/dm3" powinno być wpisane: "siarczany – 500 mg SO4/dm3".

W dniu [...] listopada 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę punktu IV decyzji tego organu z 9 lipca 2013 r. przez zwiększenie ilości ścieków przemysłowych.

Decyzją z 29 grudnia 2017 r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 155 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i art. 140 p.w., orzekł o zmianie swojej decyzji z 9 lipca 2013 r. w ten sposób, że w punkcie IV dodał ppkt 8 o następującej treści: "Ścieki przemysłowe o sumie chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących – jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l".

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w dniach od [...] października do [...] listopada 2018 r. przeprowadził u skarżącej kontrolę, w wyniku której ustalił, że z pobranych w V roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego sześciu próbek ścieków odprowadzanych do odbiornika na sześć wymaganych wskaźnik siarczany przekraczał wartość wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, tj.: w próbce z [...] sierpnia 2017 r. wyniósł 984 mg/1, tj. o 484 mg/1 więcej od wartości dopuszczalnej; w próbce z [...] października 2017 r. wyniósł 1000 mg/1, tj. o 500 mg/1 więcej od wartości dopuszczalnej; w próbce z [...] grudnia 2017 r. wyniósł 1020 mg/1, tj. o 520 mg/1 więcej od wartości wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym; w próbce z [...] lutego 2018 r. wyniósł 1020 mg/1, tj. o 520 mg/1 więcej od wartości dopuszczalnej; w próbce z [...] maja 2018 r. wyniósł 1110mg/l, tj. o 610 mg/1 więcej od wartości dopuszczalnej; w próbce z [...] czerwca 2018 r. wyniósł 759 mg/1, tj. o 259 mg/1 więcej od wartości wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym. Stężenia pozostałych wskaźników nie przekraczały dopuszczalnych wartości.

Natomiast kontrola dokumentacyjna przeprowadzona na podstawie dokumentacji przesłanej przez skarżącą do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] – Delegatura w [...] wykazała, że w VI roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego skarżąca pobrała cztery próbki ścieków odpływających na sześć wymaganych. W każdej próbce stężenie zanieczyszczeń wyrażone wskaźnikiem siarczany przekraczało wartość wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym, tj.: w próbce z [...] października 2018 r. stężenia siarczanów wyniosło 910 mg/1, tj. o 410 mg/1 więcej od wartości dopuszczalnej; w próbce z [...] grudnia 2018 r. stężenia siarczanów wyniosło 937 mg/1, tj. o 4137 mg/1 więcej od wartości wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym; w próbce z [...] kwietnia 2019 r. stężenia siarczanów wyniosło 1030 mg/1, tj. o 530 mg/1 więcej od wartości dopuszczalnej; w próbce z [...] lipca 2019 r. stężenia siarczanów wyniosło 1170 mg/1, tj. o 670 mg/1 więcej od wartości wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym. Stężenia pozostałych wskaźników nie przekraczały dopuszczalnych wartości.

Ponieważ w ocenianym V i VI roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w każdej próbce ścieków odpływających została przekroczona dopuszczalna wartość wskaźnika siarczany, a w VI roku obowiązywania pozwolenia skarżąca wykonała cztery analizy ścieków odpływających na sześć wymaganych, stwierdzono naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z [...] września 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (powoływany dalej również jako "organ I instancji") zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za odprowadzanie w 2018 r. (w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2018 r.) ścieków z [...] z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego.

W piśmie z [...] października 2021 r. skarżąca przedstawiła informacje dotyczącą ilości ścieków wprowadzonych do odbiornika w ujęciu rocznym: w 2017 r. było to 60 936 m3, w 2018 r. – 66588 m3, a w 2019 r – 57193 m3. Skarżąca przedstawiła również ilość ścieków odprowadzonych za okres od [...] lipca 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. – 63862,47 m3, a w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2019 r. – 61 722,09 m3.

Pismem z [...] października 2021 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe wobec braku przesłanki przewidzianej w art. 280 pkt. 2 lit.b p.w. Zdaniem skarżącej wyniki badań ścieków odpływających zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium z wymaganą częstotliwością i w ilości wymaganej przepisami prawa, w związku z czym skarżąca odprowadzała ścieki zgodnie z decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, wydaną przez Starostę [...] w dniu 9 lipca 2013 r., sprostowaną postanowieniem z 12 lipca 2013 r. oraz zmienioną decyzją z 29 grudnia 2017 r. poprzez dodanie w punkcie IV podpunktu 8.

Do ww. pisma skarżąca załączyła sprawozdania z badań próbek ścieków odpływających za okres od [...] sierpnia 2018 r. do [...] lipca 2019 r.

Decyzją z 22 grudnia 2021 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 280 pkt 2 lit. b p.w. oraz art. 104 k.p.a., orzekł o ustaleniu wobec skarżącej opłaty podwyższonej w wysokości [...] zł za odprowadzanie w 2018 r. do środowiska ścieków z należącego do niej obiektu z naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie organu I instancji ppkt 8 został dodany do punktu IV pozwolenia wodnoprawnego, a zatem nie zmienia to treści punktu IV ppkt 1 tegoż pozwolenia, gdzie precyzyjne określono dopuszczalną zawartość siarczanów w odprowadzanych ściekach na poziomie 500 mg SO4/dm3. Punkt ten stanowi kolejny warunek, jaki eksploatujący instalację musi spełnić przy wprowadzaniu ścieków do środowiska.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 28 sierpnia 2023 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 22 grudnia 2021 r.

W ocenie GIOŚ ustalenie wobec skarżącej opłaty podwyższonej było uzasadnione w stanie faktycznym sprawy, a zarzuty podniesione przez skarżącą są niezasadne. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte w decyzji organu I instancji odnośnie do braku wpływu ppkt 8 w pkt IV decyzji Starosty [...] na sposób interpretacji warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wobec braku uchylenia ppkt 1 w pkt IV.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1800) – dalej: "rozporządzenie z 2014 r. "w związku z pkt IV.1 i pkt IV.8 decyzji Starosty [...] z 9 lipca 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym (wraz ze zmianą z 29 grudnia 2017 r.; dalej również: "pozwolenie") w związku z art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię § 19 rozporządzenia z 2014 r. w zw. z pkt IV. 1) i IV.8) pozwolenia, skutkującą błędnym niezastosowaniem § 19 rozporządzenia z 2014 r. i IV.8) pozwolenia, przejawiającym się w uznaniu, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny spełniania przez stronę warunków w zakresie odprowadzania ścieków, gdyż organ dokonując zmiany pozwolenia wodnoprawnego nie usunął z jego punktu IV.1) warunków dopuszczalnych dla siarczanów (500 mg/l) i dla chlorków (1000 mg/l), podczas gdy organ winien był przyjąć, że przewidziana w § 19 rozporządzenia, transponowana do IV.8) pozwolenia regulacja stanowi wyjątek od przyjętych podstawowych współczynników w zawartości chlorków i siarczanów w odprowadzanych ściekach, a możliwość powołania się przez stronę na przedmiotowy wyjątek zależy od określonych w nim warunków, których realizację spółka wykazała przedstawionymi sprawozdaniami badań ścieków i kalkulacją sumarycznej zawartości chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczonej przy założeniu pełnego wymieszania,

b) § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. w związku z pkt IV. 1 i pkt IV.8 pozwolenia poprzez wadliwe zastosowanie pkt IV.1) pozwolenia i niezastosowanie § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. w zw. z pkt IV.8) pozwolenia i uznanie, że Spółka dopuściła się niezgodnego z prawem przekroczenia zawartości siarczanów w odprowadzanych ściekach, co w dalszej kolejności uzasadniało wg organu wymierzenie kary, podczas gdy rozporządzenie odnosi się do wartości zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach i dopuszcza aby ścieki przemysłowe o sumie chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, z wyłączeniem najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w Ip. 16 i 17 w tabeli II w załączniku nr 4 do rozporządzenia (...), były wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących - jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/L, które to warunki zostały przez spółkę zrealizowane",

c) § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. w związku z pkt IV.8 pozwolenia poprzez wadliwą ich interpretację i przyjęcie, że wyrażony w nich wyjątek nie przewiduje możliwości odprowadzania ścieków w których stężenie siarczanów przekracza wynikającą z załącznika nr 4 do rozporządzenia wartość 500 mg/l, podczas gdy zawarte w załącznik nr 4 dopuszczalne wskaźniki dla chlorków to 1000 mg/l, a dla siarczanów 500 mg/l, a § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. stanowi o wyjątku pozwalającym na odprowadzanie ścieków przemysłowych o sumie chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, a więc zastosowanie zaproponowanej przez organ interpretacji skutkowałoby tym, że przewidziana regulacja stanowi regulację "pustą", co stoi w sprzeczności z zasadą racjonalnego prawodawcy, zasadą Państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak i zasadą zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.,

d) § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. w związku z pkt IV.8 pozwolenia poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, iż zmiana pozwolenia wodnoprawnego i dodanie do niego pkt. IV.8) pozostaje bez znaczenia dla oceny przestrzegania przez stronę warunków pozwolenia wodnoprawnego, a decyzja z dnia 29.12.2017 r. którą ten warunek został wprowadzony nosi znamiona wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta jest prawomocna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc organ nie może odmówić jej stosowania, jak i stosowania § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2014 r., gdyż stanowi to jednocześnie rażące naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz zasady zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP,

alternatywnie – z ostrożności procesowej, gdyby Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie przepisami relewantnymi dla oceny przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego nie są przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (obowiązujące w dacie wydania decyzji zmieniającej pozwolenie wodnoprawne), tylko przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (obowiązujące w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego) – skarżąca zarzuciła naruszenie także:

a) § 17 ust 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984, ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2006 r.") w związku z pkt IV.1 i pkt IV.8 pozwolenia w związku z art. 6 k.p.a. i art. 2 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię § 17 rozporządzenia z 2006 r. w zw. z pkt IV.1) i IV.8) pozwolenia, skutkującą błędnym niezastosowaniem § 17 rozporządzenia z 2006r. i IV.8) pozwolenia, przejawiającym się w uznaniu, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny spełniania przez stronę warunków w zakresie odprowadzania ścieków, gdyż organ dokonując zmiany pozwolenia wodnoprawnego nie usunął z jego punktu IV.1) warunków dopuszczalnych dla siarczanów (500 mg/l) i dla chlorków (1000 mg/l), podczas gdy organ winien był przyjąć, że przewidziana w § 17 rozporządzenia, transponowana do IV.8) pozwolenia regulacja stanowi wyjątek od przyjętych podstawowych współczynników w zawartości chlorków i siarczanów w odprowadzanych ściekach, a możliwość powołania się przez stronę na przedmiotowy wyjątek zależy od określonych w nim warunków, których realizację spółka wykazała przedstawionymi sprawozdaniami badań ścieków i kalkulacją sumarycznej zawartości chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczonej przy założeniu pełnego wymieszania",

b) § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. w związku z pkt IV.1 i pkt IV.8 pozwolenia "poprzez wadliwe zastosowanie pkt IV.1) pozwolenia i niezastosowanie § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. w zw. z pkt IV.8) pozwolenia i uznanie, że Strona dopuściła się niezgodnego z prawem przekroczenia zawartości siarczanów w odprowadzanych ściekach, co w dalszej kolejności uzasadniało wg organu wymierzenie kary, a rozporządzenie dopuszcza aby ścieki przemysłowe o zawartości sumy chlorków i siarczanów powyżej 1.500 mg/l, z wyłączeniem wskaźników określonych w Ip. 16 i 17 w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia mogły być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących - jeżeli nie narusza to warunków określonych w § 3, a sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l, które to warunki zostały przez Spółkę zrealizowane,

c) § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. w związku z pkt IV.8 pozwolenia poprzez wadliwą ich interpretację i przyjęcie, że wyrażony w nich wyjątek nie przewiduje możliwości odprowadzania ścieków w których stężenie siarczanów przekracza wynikającą z załącznika nr 3 do rozporządzenia wartość 500 mg/l, podczas gdy zawarte w załącznik nr 3 dopuszczalne wskaźniki dla chlorków to 1000 mg/l, a dla siarczanów 500 mg/l, a § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. stanowi o wyjątku pozwalającym na odprowadzanie ścieków przemysłowych o sumie chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, a więc zastosowanie zaproponowanej przez organ interpretacji skutkowałoby tym, że przewidziana regulacja stanowi regulację "pustą", co stoi w sprzeczności z zasadą racjonalnego prawodawcy, zasadą Państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak i zasadą zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.,

d) § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. w związku z pkt IV.8 pozwolenia poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, iż zmiana pozwolenia wodnoprawnego i dodanie do niego pkt. IV.8) pozostaje bez znaczenia dla oceny przestrzegania przez stronę warunków pozwolenia wodnoprawnego, a decyzja z dnia 29.12.2017 r. którą ten warunek został wprowadzony nosi znamiona wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta jest prawomocna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc organ nie może odmówić jej stosowania, jak i stosowania § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., gdyż stanowi to jednocześnie rażące naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz zasady zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP;

2) naruszenie również innych przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 280 pkt 2 lit. b w związku z art. 283 ust. 1 i 2 p.w. poprzez wadliwe ich zastosowanie i przyjęcie, iż WIOŚ prawidłowo ustalił opłatę podwyższoną, pomimo że nie zaistniały przesłanki odpowiedzialności spółki, w szczególności spółka nie odprowadzała ścieków zawierających przekroczenia w zakresie wskaźnika siarczanów,

b) § 8 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. poz. 2501) poprzez przyjęcie, że WIOŚ prawidłowo zastosował ten przepis gdyż w ściekach odprowadzanych przez spółkę wystąpiły przekroczenia w zakresie wskaźnika siarczanów, podczas gdy prawidłowa ocena składu ścieków odprowadzanych przez spółkę winna prowadzić do wniosku, że nie zaistniały podstawy do zastosowania tego przepisu,

c) art. 280 pkt 2 lit. b w związku z art. 283 ust. 1, 2 i 4, art. 284 pkt 1, art. 285, art. 286, art. 289 i art. 290 p.w. w związku z art. 5 Konstytucji poprzez ich wadliwą interpretację i wadliwe zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu, iż organ odnotowując naruszenia w zakresie składu ścieków odprowadzonych do środowiska obligatoryjnie musiał wymierzyć karę pieniężną (był w tym zakresie związany), podczas gdy strona nie dopuściła się naruszeń w zakresie składu odprowadzanych ścieków (wadliwe zastosowanie), jak również z uwagi na zasadę »zanieczyszczający płaci«, zasadę zrównoważonego rozwoju oraz przesłanki odstąpienia od nałożenia kary opisane w k.p.a. Organ wadliwie twierdzi, że wymierzenie kary w każdym wypadku naruszenia przepisów jest zawsze obligatoryjne (wadliwa interpretacja),

d) art. 1 p.w. i art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wadliwe ich niezastosowanie i przyjęcie za prawidłowe ustalenie opłaty podwyższonej, pomimo, iż prowadzi ono do naruszenia zasady proporcjonalności i nie uwzględnia zasady zrównoważonego rozwoju i ponoszenia odpowiedzialności za zanieczyszczenia środowiska tylko przez pomioty, które to zanieczyszczenie powodują, a to przyjęcie, iż prawidłowe było ustalenie opłaty podwyższonej pomimo tego, że strona odprowadza ścieki zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i posiadanego pozwolenia, a ich skład determinowany jest przez naturalny skład chemiczny wody geotermalnej, a więc strona w tym zakresie nie przyczynia się do powstania zanieczyszczenia, w szczególności w odniesieniu do czynnika siarczanów,

e) art. 41 ust. 6 p.w. "poprzez niewłaściwą jego interpretację i przyjęcie, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego byłaby skuteczna tylko przy zastosowaniu tego przepisu, gdyby organ w decyzji ustalił na jego podstawie wyższe od dopuszczalnych wartości wskaźników chlorków i siarczanów, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie w procedurze wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a nie ich zmian i stanowi regulację niezależną od wyjątku wynikającego z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2014r. (ewentualnie z § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.),

alternatywnie – gdyby WSA, nie uznał wymienionych zarzutów za usprawiedliwione i ustalił, że Spółka dopuściła się naruszenia postanowień pozwolenia wodnoprawnego" – skarżąca zarzuciła naruszenie także:

a) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie wynikające z braku dokonania ustaleń dotyczących zaprzestania naruszenia przez stronę prawa w zakresie przekroczenia wskaźnika siarczany w składzie ścieków oraz błędnego ustalenia organu, iż waga naruszenia prawa nie jest znikoma, co skutkowało brakiem odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy:

a. w realiach niniejszej sprawy nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego (zgodnie z powyższą argumentacją strony),

b. wskazywane przez organ naruszenie punktu IV. 1 pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wskaźnika siarczany w składzie ścieków (które wg strony błędnie uznane zostało przez organ za naruszenie) w aktualnym stanie faktycznym już nie występuje,

– co świadczy o zaprzestaniu naruszenia przez stronę prawa, a także

c. brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że występujące w 2018 r. przekroczenie powyższego wskaźnika miało jakikolwiek wpływ na pogorszenie jakości wód,

– a zatem były podstawy do stwierdzenia, że waga naruszenia prawa ma charakter znikomy,

b) art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 41 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. poz. 2023 r. poz. 2119; dalej: "k.w.") poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego ustalenia, że spółka nie została ukarana za wykroczenie oraz braku dokonania ustaleń dotyczących spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna i w konsekwencji brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy organ I instancji zastosował wobec strony środki oddziaływania wychowawczego poprzez zastosowanie pouczenia z uwagi na stwierdzone przez niego przekroczenia wskaźnika siarczany w składzie ścieków w 2018 r., a nadto w aktualnym stanie faktycznym wskazywane przez organy naruszenie nie występuje, co świadczy o spełnieniu celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna (ustalona opłata podwyższona),

c) art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 41 k.w. przez błędną ich interpretację i przyjęcie, że pouczenie jest jedynie środkiem oddziaływania i nie wypełnia przesłanki »ukarania«, podczas gdy pouczenie to zrealizowało cele kary, gdyż skutkowo tym, że w dalszym okresie strona nie dopuszcza się naruszeń prawa w zakresie składu odprowadzanych ścieków (co strona wykazała załączonymi do odwołania badaniami),

d) art. 189f § 2 i 3 w związku z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 296 p.w. poprzez wadliwą ich interpretacje i przyjęcie, że z uwagi na ustawowo zdefiniowane cele opłaty podwyższonej brak jest podstaw do wdrożenia procedury przewidzianej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. ponieważ dla takich sytuacji prawodawca przewidział instrumenty prawne umożliwiające docelowo zaliczenie kwoty opłaty na poczet realizowanej lub zrealizowanej inwestycji usuwającej przyczynę ponoszenia opłat, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w art. 296 p.w., podczas gdy przepisy ustawy prawo wodne w tym art. 296 p.w. nie przewidują procedury odstąpienia od wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (tu określanej jako opłata podwyższona), a więc zgodnie z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. dla oceny spełnienia przesłanek odstąpienia od wymiaru karu (ustalenia opłaty podwyższonej) zastosowanie winny znaleźć przepisy działu IVA k.p.a. w tym art. 189f § 2 i 3 k.p.a.;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a to w szczególności z naruszeniem,

a. art. 1 p.w. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – poprzez ustalenie opłaty podwyższonej, stanowiącej administracyjną karę pieniężną z naruszeniem zasady proporcjonalności i nieuwzględniającej zasady ponoszenia odpowiedzialności za zanieczyszczenia środowiska tylko przez pomioty, które to zanieczyszczenie powodują, a to wymierzenie kary pomimo tego, że:

– skład odprowadzanych ścieków nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, jako że zastosowanie znajduje do nich wyjątek przewidziany w § 19 rozporządzenia z 2014 r. (ewentualnie w § 17 rozporządzenia z 2006 r.) i w szczególności sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w wodach do których odprowadzane są ścieki, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekracza 1 g/l,

– skład odprowadzanych przez stronę ścieków determinowany jest przez naturalny skład chemiczny wody [...] pobieranej od [...], a więc strona w tym zakresie nie przyczynia się do powstania zanieczyszczenia, w szczególności w odniesieniu do czynników – chlorków i siarczanów;

b. § 19 ww. rozporządzenia z 2014 r. (ewentualnie § 17 ww. rozporządzenia z 2006 r.), w zw. z pkt. IV pkt 1 i pkt IV.8 decyzji Starosty [...] z dnia 9.07.2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym – poprzez uznanie, że strona dopuściła się naruszeń pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wskaźnika siarczanów, podczas gdy skład odprowadzonych przez nią ścieków realizował warunki wymienione w przywołanych przepisach rozporządzeń stanowiących wyjątek od obowiązku odprowadzenia ścieków zawierających stężenie wskaźnika siarczanów określone w pkt IV. 1 pozwolenia wodnoprawnego;

c. art. 280 pkt 2 lit. b p.w., polegające na ustaleniu opłaty podwyższonej przy braku realizacji przesłanek odpowiedzialności Spółki",

b) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. "poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w tym w szczególności:

a. błędne stwierdzenie, iż strona odprowadzała ścieki z naruszeniem przepisów prawa i warunków posiadanego pozwolenia wodnoprawnego;

b. uznanie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, iż ścieki odprowadzane przez spółkę składają się zasadniczo z wód termalnych jakimi wypełniane są niecki basenowe obiektu o szczególnym składzie chemicznym i właściwościach, których skład determinowany jest bezpośrednio przez naturalny skład chemiczny wody pobieranej od [...];

c. wadliwe przyjęcie, że przedstawione przez stronę wyliczenia sumarycznej zawartości chlorków i siarczanów przy założeniu pełnego wymieszania, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ zobowiązany był do oceny czy skład ścieków odprowadzanych przez spółkę dopuszcza zastosowanie wyjątku przewidzianego w § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. (ewentualnie § 17 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.) w związku z pkt. IV.8 pozwolenia;

d. wadliwe przyjęcie, że w ocenie spełnienia przez stronę wymogów prawa powszechnie obowiązującego w zakresie wielkości wskaźnika siarczanów w odprowadzanych ściekach pozbawiony znaczenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2019 r. wraz z jego uzasadnieniem, pomimo tego, iż wyrok ten wydany na skutek skargi strony na zarządzenia pokontrolne WIOŚ zawierał istotne wytyczne dla organu który wydał zaskarżoną decyzję odnośnie konieczności uwzględnienia obowiązującej regulacji prawnej w ocenie ewentualnego przekroczenia wartości wskaźników siarczanów i który to wyrok jest prawomocny, a więc zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże m.in. organy państwowe,

e. błędne uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziane w k.p.a.,

f. błędne uznanie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają załączone do odwołania strony wyniki badań, podczas gdy jasno potwierdzają, że w odprowadzanych przez spółkę ściekach nie występują przekroczenia ponad 500 mg//l w zakresie wskaźnika siarczanów, a więc potwierdzają usunięcie przez skarżącą zarzucanego przez organ naruszenia w zakresie przekraczania wskaźnika siarczanów w odprowadzanych ściekach,

g. błędne uznanie, że w sprawie brak jest dowodów na to, że strona została prawomocnie ukarana za przekroczenie siarczanów, podczas gdy jednocześnie organ ustalił, że wobec przedstawiciela spółki zastosowano pouczenie w wyniku kontroli przeprowadzanej w obiekcie w 2018 r., a od zastosowania tego środka skarżąca się nie odwołała, a więc należało przyjąć że strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie polegające na odprowadzaniu ścieków z naruszeniem pozwolenia wodnoprawnego polegające na przekroczeniu wskaźnika siarczanów".

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione przez skarżącą zarzuty za bezzasadne.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. WSA, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", dopuścił przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu przedłożonego przez pełnomocnika skarżącej na okoliczność wykazania, że zwiększony udział chlorków i siarczanów nie stwarza zagrożenia dla środowiska naturalnego, a mianowicie: decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 29 listopada 2023 r. znak: [...].

Następnie wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2474/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 grudnia 2021 r., znak: [...] (pkt 1 wyroku); oraz zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącej kwotę 7.417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest zasadna w zakresie zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i z tego powodu podlega uwzględnieniu.

W ocenie WSA analiza decyzji Starosty [...] z 9 lipca 2013 r. w brzmieniu wynikającym ze zmiany wprowadzonej przez decyzję tego organu z 29 grudnia 2017 r. budzi wątpliwości odnośnie do prawidłowości zastosowania wobec skarżącej opłaty podwyższonej na zasadzie art. 280 pkt. 2 lit.b p.w. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja z 9 lipca 2013 r. (po zmianie decyzją z 29 grudnia 2017 r.) zawierała w pkt IV dwa ppkt reglamentujące ilości wprowadzania chlorków i siarczanów do wody:

– w podpunkcie 1: siarczany – 500 mg SO4/dm3 oraz chlorki – 1000 mg Cl/dm3;

– w podpunkcie 8 (dodanym w 2017 r.): suma chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w wodzie, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca w dniu [...] listopada 2017 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę parametrów siarczanów i chlorków poprzez ich zwiększenie. Starosta zaś pozytywnie załatwił wniosek skarżącej, gdyż zgodził się na zwiększenie parametrów odnośnie do tych substancji, na co zezwalał mu § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r., który stanowi, że ścieki przemysłowe o sumie chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, z wyłączeniem najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w lp. 16 i 17 w tabeli II w załączniku nr 4 do rozporządzenia z 2014 r. (czyli dotyczących sodu i potasu), oraz wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych niezależnie od sumy chlorków i siarczanów, z wyłączeniem najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w lp. 16 i 17 w tabeli II w załączniku nr 4 do rozporządzenia z 2014 r. (czyli dotyczących sodu i potasu), mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących – jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l.

W ocenie Sądu I instancji okoliczność dodania ppkt 8 do pkt IV decyzji z 9 lipca 2013 r. błędnie została potraktowana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako prawnie irrelewantna. Owszem, Starosta [...] zmieniając swoją decyzję nie dokonał modyfikacji podpunktu 1 punktu IV, niemniej jednak organy rozstrzygające w niniejszej sprawie powinny były mieć na uwadze to, że odczytanie decyzji administracyjnej musi uwzględniać całość tego aktu, a więc i osnowę, i uzasadnienie – i to w zakresie decyzji pierwotnej, jak i decyzji zmieniającej. Ergo – skoro w uzasadnieniu decyzji z 29 grudnia 2017 r. Starosta wyraźnie wskazał, że zmienił parametry dla siarczanów i chlorków w decyzji z 9 lipca 2013 r. na wniosek skarżącej, a nowy podpunkt 8 zawiera parametry odmienne od pierwotnego podpunktu 1, to – w ocenie Sądu I instancji – wynika z tego, że podpunkt 8 w zakresie, w jakim modyfikuje podpunkt 1 (parametry chlorków i siarczanów), musi być brany pod uwagę przy ustaleniu, czy mamy w ogóle do czynienia z wprowadzeniem do środowiska ścieków z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu I instancji – skarżąca, po pozytywnym dla niej załatwieniu wniosku o modyfikację decyzji Starosty [...] w zakresie chlorków i siarczanów, miała prawo oczekiwać uznania od organów obu instancji, że nie naruszała warunków pozwolenia wodnoprawnego. W państwie respektującym prawo do dobrej administracji, wywodzone z art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z 23 listopada 2022 r., sygn. akt SK 113/20, OTK ZU 2022, seria A, poz. 72), organy władzy publicznej nie mogą bowiem przyjmować swoistego domniemania in dubio contra libertatem. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że w sprawie niniejszej nie jest rolą Sądu odgadywanie powodów, dla których Starosta [...] zmienił w ten, a nie inny sposób punkt IV pozwolenia wodnoprawnego; za ewentualne błędy organu w tym zakresie nie odpowiada natomiast skarżąca, która układała swoje działania w zaufaniu do rozstrzygnięcia wobec niej wydanego.

Z tego też względu WSA stwierdził, że podtrzymanie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez GIOŚ ustalenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wobec skarżącej opłaty podwyższonej było nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszył bowiem w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego postępowania dowodowego, w tym rozważenia wpływu ppkt 8 na ppkt 1 pkt IV pozwolenia wodnoprawnego; za takowe nie można bowiem uznać stwierdzenia "ex cathedra" na s. 8 zaskarżonej decyzji, że podpunkt 8 "pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie", gdyż Starosta nie usunął z podpunktu 1 chlorków i siarczanów. Ponadto Sąd I instancji – w odniesieniu do wskazanych przepisów proceduralnych – zwrócił uwagę, że organ odwoławczy zaniechał dokonania własnych ustaleń i rozważań zarówno faktycznych, jak i merytorycznych, poprzestając w większości na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji.

W ocenie WSA wskazane wyżej uchybienia skutkowały co najmniej przedwczesnym uznaniem, że wobec skarżącej zachodziła przesłanka z art. 280 pkt 2 lit.b p.w. do ustalenia opłaty podwyższonej.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności mając na względzie konieczność odniesienia się do sytuacji skarżącej w kontekście relacji w punkcie IV pozwolenia wodnoprawnego z 9 lipca 2013 r. pomiędzy podpunktami 1 a 8 w zakresie siarczanów i chlorków. Organ też weźmie pod uwagę decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 29 listopada 2023 r. znak: [...] – w zakresie określonych w niej parametrów dla chlorków i siarczanów – w kontekście oceny oddziaływania na środowisko stężenia tych substancji w ściekach odprowadzonych w 2018 r.

Od powyższego wyroku GIOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy zaniechały przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie na rozstrzygnięcie ma wpływ ustalenie faktycznych mocy przerobowych instalacji skarżącego ma okoliczność dodania ppkt 8 do pkt IV pozwolenia wodnoprawnego z dnia 9 lipca 2013 r, znak: [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż podtrzymanie przez GIOŚ ustalenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wobec skarżącej opłaty podwyższonej było nieprawidłowe.

Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i oddalenie skargi na decyzję z dnia 28 sierpnia 2023 r., ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ zaznaczył, że w pozwoleniu wodnoprawnym jednoznacznie wskazano osobne warunki dotyczące dopuszczalnego stężenia siarczanów i chlorków, i po zmianie pozwolenia decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r., znak: [...], warunków tych nie usunięto, a Strona przekroczyła warunek dotyczący dopuszczalnego stężenia siarczanów we wszystkich wykonanych pomiarach w obu okresach oceny wchodzących w rok kalendarzowy 2018. Organ podkreślił przy tym, że warunki ustalone w pozwoleniu obowiązują przez cały okres na jaki zostało udzielone pozwolenie i są wiążące zarówno dla strony, jak i dla organów Inspekcji Ochrony Środowiska. Prawidłowość ustalenia przez inny właściwy organ warunków korzystania ze środowiska nie podlega ocenie organów Inspekcji, bowiem organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie biorą udziału w sprawie wydania i zmiany pozwolenia na korzystanie z wód, nie są również organem nadzoru wobec organów wydających pozwolenia.

W ocenie GIOŚ pominięcie zawartych w pozwoleniu osobnych warunków dotyczących dopuszczalnego stężenia chlorków i siarczanów prowadziłoby do uznaniowego i wybiórczego traktowania konkretnych warunków, ustalonych w pozwoleniu przez uprawniony do tego organ, który te warunki ustalił w toku postępowania prowadzonego na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska.

GIOŚ nie zgodził się z oceną Sądu I instancji, że zaniechał wnikliwego postępowania dowodowego i dokonania własnych ustaleń. Podkreślił, że wyczerpująco wyjaśnił na str. 8 i 9 decyzji, dlaczego nie uwzględnił warunku wskazującego, że ścieki przemysłowe o sumie chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących- jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l. Ustalenia dokonane przez GIOŚ były zbieżne z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji.

Odnośnie do zaleceń Sądu, ażeby wziąć pod uwagę pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP z dnia 29 listopada 2023 r., znak: [...], w zakresie określonych w nim parametrów dla chlorków i siarczanów w kontekście oddziaływania na środowisko stężenia tych substancji w ściekach odprowadzonych w 2018 r., GIOŚ wskazał, że ustawodawca nie nałożył na organy Inspekcji Ochrony Środowiska obowiązku badania, czy i jak dane naruszenie wpłynęło na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o drugą z ww. podstaw kasacyjnych. Organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy zaniechały przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie na rozstrzygnięcie ma wpływ ustalenie faktycznych mocy przerobowych instalacji skarżącego ma okoliczność dodania ppkt 8 do pkt IV pozwolenia wodnoprawnego z dnia 9 lipca 2013 r., znak: [...] a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż podtrzymanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ustalenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wobec skarżącej opłaty podwyższonej było nieprawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty są chybione.

Przypomnieć należy, że zgodnie z pkt II i III decyzji z dnia 7 lipca 2013 r. znak: [...] sprostowanej postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r. znak: [...] Starosta [...] udzielił Spółce do dnia 31 maja 2023 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych, basenowych i popłucznych do potoku bez nazwy w km [...] w ilości [...] m3/d w tym:

1. wód opadowych z powierzchni dachowych i placów utwardzonych do potoku bez

nazwy w km [...] w ilości [...] dm3/s, z powierzchni o zlewni [...] ha,

2. wody basenowej do potoku bez nazwy w km [...] w ilości [...] m3/d,

3. wód popłuczynach do potoku bez nazwy w km [...] w ilości [...] m3/d,

dla potrzeb [...] /dz. ewid. nr [...]/.

W pkt IV ww. decyzji określono, że pozwolenia wodnoprawnego określonego powyżej udzielam na warunkach:

1) Wskaźniki zanieczyszczeń w oczyszczonych ściekach nie przekroczą wartości dla:

temperatura - 35 °C,

odczyn pH - 6,5 - 9,0,

zawiesina ogólna ( w okresie bezdeszczowym) - 35 mg/dm3,

zawiesina ogólna ( w okresie deszczowym) - 100 mg/dm3,

ChZTcr - 125 mg 62/dm3,

- BZT5 - 25 mg O2/I,

- Fosfor ogólny - 125 mg 0 2/dm3,

Chlorki - 1000 mg Cl/dm3,

Siarczany - 500 mg S04/dm3,

Azot ogólny - 30 mg N/dm3,

Węglowowodory ropochodne - 15 mg/ dm3,

chlor wolny - 0,2 mg/dm3,

2) Bieżące utrzymanie, konserwacja, remonty oraz naprawa uszkodzeń koryta oraz

wylotu należeć będą do stałych obowiązków Uprawnionego.

3) Urządzenia służące do oczyszczania i odprowadzania ścieków do odbiornika będą

utrzymywane w należytym stanie technicznym.

4) Prowadzenie na bieżąco kontroli temperatury oraz pH wody zrzucanej do potoku

bez nazwy na wylocie.

5) Wykonywanie badań jakości ścieków wprowadzanych do potoku bez nazwy w km [...], w zakresie wskaźników określonych w punkcie IV.l) z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące.

6) Nie zastosowanie się do warunków określonych w pkt. 1-5 może spowodować

cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania.

7) Pozwolenie wodnoprawne zostanie cofnięte lub ograniczone za odszkodowaniem,

jeżeli będzie to uzasadnione interesem ludności, ochroną środowiska albo ważnymi

względami gospodarczymi.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: [...] Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki, zmienił ww. decyzję z dnia 9 lipca 2013 r. w ten sposób, że w pkt IV określającym warunki wprowadzania ścieków dodał ppkt 8 o treści "Ścieki przemysłowe o sumie chlorków i siarczanów powyżej [...] mg/l mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących — jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l" (pkt I decyzji). Natomiast pozostałe zapisy decyzji z dnia 9.07.2013 r. pozostawiono bez zmian (pkt II decyzji).

W uzasadnieniu tej decyzji Starosta [...] wskazał, że obiekt [...] wykorzystuje wodę [...] do wypełnienia [...] i zapewnienia odpowiedniej temperatury [...]. Jest to woda zrzutowa z układu geotermalnego z [...] (otrzymywana na podstawie odrębnej umowy). Wody pobierane przez [...] z odwiertów produkcyjnych to wody charakteryzujące się

podwyższoną zawartością siarczanów. Skład chemiczny zrzutowej wody geotermalnej po jej wykorzystania w firmie [...] me ulega zmianie tzn. na terenie obiektu nie są prowadzone żadne działania zmieniające skład tej wody w zakresie wskaźników, o których mowa w niniejszej decyzji. Zgodnie z zapisami zawartymi w operacie wodnoprawnym wykonanym przez dr K. T. wnioskowana zmiana jest zgodna z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2014 t. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 poz. 1800), gdyż w myśl § 19 ust. 1 tego rozporządzenia spełniony będzie warunek, że sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w wodach odbiornika tj. [...], wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy [...] g/dm3.

Zaznaczyć należy, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, co oznacza, że organ związany jest treścią złożonego żądania i nie może udzielić zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego w sposób niezgodny z treścią zgłoszonego żądania, szczegółowo opisanego w załączonym operacie wodnoprawnym.

Skoro zatem Starosta [...], na skutek wniosku Spółki, decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. zmienił decyzję własną z dnia 9 lipca 2013 r. poprzez dodanie do jej pkt IV ppkt 8, oznacza to, że pozytywnie rozpatrzył ten wniosek i zgodził się na zwiększenie parametrów siarczanów i chlorków w drodze wskazanego w tym ppkt wyjątku.

Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że okoliczność dodania ppkt 8 do pkt IV decyzji z 9 lipca 2013 r. błędnie została potraktowana przez organy jako prawnie irrelewantna. W istocie, Starosta [...] zmieniając swoją decyzję z dnia 9 lipca 2013 r. nie dokonał modyfikacji ppkt 1 pkt IV, niemniej jednak organy rozstrzygające w niniejszej sprawie powinny były mieć na uwadze to, że odczytanie decyzji administracyjnej musi uwzględniać całość tego aktu, a więc i osnowę, i uzasadnienie – i to w zakresie decyzji pierwotnej, jak i decyzji zmieniającej. Skoro zatem w uzasadnieniu decyzji z 29 grudnia 2017 r. Starosta wyraźnie wskazał, że zmienił parametry dla siarczanów i chlorków w decyzji z 9 lipca 2013 r. na wniosek skarżącej, a nowy ppkt 8 zawiera parametry odmienne od pierwotnego pkt 1, to – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – wynika z tego, że ppkt 8 w zakresie, w jakim modyfikuje pkt 1 (parametry chlorków i siarczanów), musi być brany pod uwagę przy ustaleniu, czy mamy w ogóle do czynienia z wprowadzeniem do środowiska ścieków z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

W złożonej skardze kasacyjnej organ sam podkreśla, że warunki ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązują przez cały okres na jaki został ono udzielone i są wiążące zarówno dla strony jak i dla organów Inspekcji Ochrony Środowiska oraz, że prawidłowość ustalenia przez inny właściwy organ warunków korzystania ze środowiska nie podlega ocenie organów Inspekcji, bowiem organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie biorą udziału w sprawie wydania i zmiany pozwolenia na korzystanie z wód, nie są również organem nadzoru wobec organów wydających pozwolenia. Tymczasem w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji (na str.8) wskazuje, że obowiązek nieprzekraczania stężeń dopuszczalnych określonych w punkcie IV. 1) pozwolenia zawarty jest w § 19 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. (...), a prawidłowe zastosowanie tego wyjątku przez organ wydający pozwolenie powinno polegać na określeniu w pkt IV. 1) pozwolenia dopuszczalnych stężeń (wyższych niż przewidziane w przepisach) po uprzednim ustaleniu w toku postępowania (o wydanie lub zmianę pozwolenia), że przy tych wyższych, konkretnie wskazanych dopuszczalnych stężeniach sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l. Natomiast pozostawienie dopuszczalnych stężeń w pkt IV. 1) spowodowało, że dodanie w pozwoleniu pkt IV.8) pozostało bez znaczenia.

Nadto (na str. 9 decyzji) organ wskazuje, że w toku odrębnie prowadzonego postępowania administracyjnego z odwołania Spółki z dnia 28 grudnia 2020 r. od decyzji MWIOŚ z dnia 16 grudnia 2020 r., znak: [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie do środowiska w 2017r. ścieków z obiektu zlokalizowanego w [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, GIOŚ wystąpił pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP, tj. organu który od 1 stycznia 2018 r. jest właściwy w sprawie zgód wodnoprawnych (w tym pozwoleń wodnoprawnych) o wykładnię brzmienia punktów IV. 1) i IV.8) pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGWWP odmówił wykładni jednocześnie informując, że ww. decyzja Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. nosi znamiona decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bez uzyskania zgody wszystkich stron i powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie jej nieważności przez organ wyższego stopnia.

Organ pominął jednak fakt, że decyzja Starosty [...] z dnia 9 lipca 2013 r., zmieniona następnie decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r., udzielająca Spółce pozwolenia wodnoprawnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji organ w postępowaniu dotyczącym ustalenia Spółce opłaty podwyższonej za 2018 r. związany był tą decyzją i przy jej interpretacji winien mieć na względzie zarówno jej sentencję jak i uzasadnienie (w tym sentencję i uzasadnienie decyzji zmieniającej z dnia 29 grudnia 2017 r.). Nie był natomiast uprawniony – jak sam zresztą zauważył – do kwestionowania, czy przeprowadzania własnej oceny tej decyzji i stosowania jej zapisów w sposób wybiórczy.

Zaznaczyć przy tym należy, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2023r., sygn. akt IV SA/Wa 2278/22, na który powołał się organ zarówno w złożonej skardze kasacyjnej jak i w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, został wydany w sprawie dotyczącej wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie do środowiska w 2017 r. ścieków z obiektu zlokalizowanego w [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia 9 lipca 2013 r. znak: [...]. W ww. postępowaniu decyzja Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. (która zmieniała pozwolenie wodnoprawne z dnia 9 lipca 2013r.), nie obowiązywała.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dodanie do pkt IV decyzji z dnia 9 lipca 2013 r. ppkt 8 obligowało organ do rozważanie czy w sprawie występuje wyjątek tam określony, a takich ustaleń organy w sprawie nie poczyniły. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego postępowania dowodowego oraz, że podtrzymanie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez GIOŚ ustalenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wobec skarżącej opłaty podwyższonej było nieprawidłowe.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.