Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi H. K. i A. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2-7 i art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej

w B. przy ul. Z., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów

i budynków obrębu [...] jako działka o nr [...] o pow. 0,1487 ha oraz

nr [...] o pow. 0,1491 ha, stanowiącej własność H. K. i A. K. (dalej jako: "skarżący"), dla której Sąd Rejonowy w B.

IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie W. B. zezwolenia na budowę sieci wodociągowej o średnicy DN 110 o długości 21 m oraz kanalizacji sanitarnej DN 200 o długości 21 m, w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. (rejon ulic: Z. i N.), zatwierdzony Uchwałą Nr VII/54/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 lutego 2011 r., zmieniony Uchwałą nr XLIX/749/18 Rady Miasta Białystok z 23 kwietnia 2018 r. Organ wskazał, że obszar zajęcia gruntu w celu prowadzenia prac budowlano - montażowych związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych na działce nr [...] wyniesie 130 m2,, zaś na działce nr [...] wyniesie 130 m2, natomiast obszar zajęcia gruntu po zakończeniu prac dla sieci wodociągowej na obu ww. działkach wyniesie 1,155 m2, zaś dla sieci kanalizacyjnej na obu ww. nieruchomościach 2,1 m2, według przebiegu przedstawionego na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji (punkt 1 decyzji). Ponadto organ zobowiązał W. B. do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji,

a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, inwestor będzie zobowiązany do odszkodowania (punkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie administracyjne

w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem W. B.

z siedzibą w B. z dnia [...] listopada 2021 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2021 r.) o wydanie w trybie art. 124 u.g.n. decyzji ograniczającej sposób korzystania z wyżej opisanej nieruchomości na potrzeby budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. We wniosku wskazano, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości znajduje odzwierciedlenie

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wedle którego część działki [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym rysunku planu – symbolem [...] – droga publiczna. Rysunek planu wskazuje, że na zaznaczonym obszarze planuje się w przyszłości budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ponadto przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sieci wodociągowe i kanalizacyjne powinny być wybudowane przed realizacją drogi publicznej. Realizacja sieci po wykonaniu nawierzchni drogi będzie powodować zbyteczną ingerencję w pas drogi oraz implikować problemy formalne i koszty związane ze zniszczeniem i odtworzeniem nawierzchni.

W wyniku analizy załącznika graficznego przedłożonego do wniosku oraz treści i rysunku obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji uznał, że budowa sieci wodociągowej o średnicy DN 110 oraz kanalizacji sanitarnej DN 200 na nieruchomości położonej w B. przy ul. Z. jest zgodna

z przebiegiem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał ponadto, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. i należy ją zakwalifikować jako realizację ważnego interesu gospodarczego i społecznego, mającego znaczenie ponadlokalowe z racji wzajemnego powiązania wszystkich elementów urządzeń przesyłowych. Podjęto również próbę przeprowadzenia rokowań ze skarżącymi, kierując do nich w dniu 12 lipca 2021 r. ofertę czasowego zajęcia nieruchomości

w związku z planowaną budową sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, która to próba, wobec braku aktywności właścicieli nieruchomości (wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi na złożoną ofertę), okazała się bezskuteczna. Organ wyjaśnił, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań,

w orzecznictwie zaś wskazuje się, że spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Końcowo wskazano, że w dniu 16 lutego 2022 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną i oględziny nieruchomości położonej w B. przy

ul. Z., celem ustalenia w terenie zakresu i przebiegu inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji, w tym zajęcia na działkach określonych obszarów. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzanej rozprawy administracyjnej oraz oględzin, strony nie stawiły się. Następnie zawiadomieniem z [...] lutego 2022 r., strony zostały poinformowane, że zebrane zostały materiały i dowody niezbędne do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo upływu terminu żadna ze stron nie skorzystała z powyższego prawa.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda P. decyzją

z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżących w konkretnym przypadku wykazano spełnienie warunków z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny. Z akt sprawy wynika zaś, że teren obejmujący nieruchomość, oznaczony jako działki nr [...] o pow. 0,1487 ha i nr [...] o pow. 0,1491 ha, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. Analiza zaś zgodności przebiegu inwestycji

z ustaleniami ww. planu miejscowego potwierdza, że wnioskowane ograniczenie jest zgodne z aktem prawa miejscowego.

Wojewoda P. podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zachowano procedurę rokowań z właścicielami nieruchomości, gdyż inwestor określił i zaproponował właścicielom warunki uzyskania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, jednak nie uzyskał odpowiedzi na złożoną ofertę, zatem nie było możliwe zawarcie umowy. Z dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestor pismem z dnia [...] lipca 2021 r. zwrócił się do właścicieli nieruchomości

o wyrażenie zgody na realizację inwestycji, przedstawiając ofertę czasowego zajęcia nieruchomości wraz z projektem umowy oraz zakres służebności przesyłu. W. B. zwróciły się z prośbą o podpisanie załączonej umowy i odesłanie jednego egzemplarza na adres spółki w terminie

14 dni od daty doręczenia oferty. Inwestor wyjaśnił, że w przypadku upływu tego terminu, przedsiębiorstwo uzna, iż właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na zawarcie umowy i nie wyrażają woli ugodowego zakończenia sprawy. Pismo z dnia [...] lipca 2021 r. zostało doręczone odrębnie skarżącym w dniu [...] lipca 2021 r., jednakże ww. nie udzielili oni na nie odpowiedzi.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dopatrzył się wady w postaci pozorności, choć przyznał, że pismo z dnia [...] lipca 2021 r. mogło zostać odebrane jako jednostronna oferta, a nie jako zaproszenie do negocjacji. Podkreślił jednak, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor. Z powyższych względów uznano, że pismo inwestora z dnia

[...] lipca 2021 r. stanowiło zainicjowanie rokowań, poprzez przedstawienie oferty - projektu umowy, na którą właściciele nieruchomości nie odpowiedzieli. Przepisy u.g.n. nie nakładają obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Tym samym rokowania mogą być zakończone

w dowolnym czasie, a o fiasku rokowań można wnioskować z całokształtu okoliczności sprawy, choćby wówczas gdy druga strona nie zajmuje żadnego stanowiska wobec propozycji przedstawionej w toku rokowań.

Zdaniem organu odwoławczego, forma wystąpienia inwestora, choć jednorazowa nie była nacechowana złą wolą lub brakiem chęci rozmów

z właścicielami nieruchomości. Właściciele nieruchomości w żaden sposób nie zareagowali na pismo inwestora z dnia [...] lipca 2021 r., choć mogli to zrobić, na przykład poprzez zgłoszenie obiekcji do przedłożonego projektu umowy lub zaproponowania własnych warunków, które by ich ewentualnie satysfakcjonowały, mimo planowanego zajęcia nieruchomości. Co więcej właściciele nieruchomości

w toku całego postępowania nie byli aktywni i nie podnosili kwestii pozorności rokowań. Mimo skierowania kilku zawiadomień, właściciele nieruchomości nie zaprezentowali żadnego stanowiska w sprawie, nie stawili się również na oględziny nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący zapoznawali się

z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo prawidłowo doręczanej korespondencji z organu I instancji, informujących o etapie postępowania administracyjnego.

Odnośnie zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej, tj. wydania zezwolenia na zajęcie gruntu po zakończeniu prac, organ odwoławczy wyjaśnił, że zajęcie nieruchomości w celu przeprowadzenia przez prywatną nieruchomość liniowej inwestycji podziemnej powoduje nie tylko czasowe zajęcie nieruchomości

w trakcie budowy, lecz i trwałe. Skutkiem udzielonego zezwolenia na zakładanie

i przeprowadzanie określonej infrastruktury technicznej jest pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Podczas robót budowlanych inwestor potrzebuje większego terenu na realizację inwestycji, zaś po zakończeniu budowy zastrzega sobie prawo do korzystania z części nieruchomości w celu dostępu do wybudowanej sieci. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej, a tym samym nie może w pasie eksploatacyjnym zabudowywać nieruchomości lub wykonywać trwałych nasadzeń. Z tego względu organ I instancji był obowiązany wskazać w zaskarżonej decyzji jaki zakres nieruchomości będzie trwale zajęty po zakończeniu prac budowlanych.

W skardze do sądu administracyjnego na ww. decyzję, skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowy przepis uprawnia do trwałego ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości (a więc znoszenia stanu istnienia obiektów budowlanych),

w sytuacji gdy przedmiotowa norma dotyczy wyłącznie zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, a przepis ograniczający prawo własności nie może być interpretowany rozszerzająco i odbiegać od swojego literalnego brzmienia, w konsekwencji zaś utrzymanie decyzji w mocy pomimo wydania jej bez podstawy prawnej,

b) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że przedsiębiorca przeprowadził rzeczywiste rokowania z właścicielami przedmiotowych działek,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez:

a) nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na zaniechaniu zbadania, czy obszar zajęcia gruntu zawnioskowany przez inwestora jest obszarem niezbędnym dla przedmiotowej decyzji,

b) nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na mylnym ustaleniu, że między stronami doszło do rokowań – do powyższego błędu doszło

w wyniku dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego, tj. oferty czasowego zajęcia nieruchomości w związku z budową sieci wodociągowej DN110 oraz sieci kanalizacyjnej sanitarnej DN00 jako podstawy uznania, że między stronami doszło do rokowań, w sytuacji gdy treść przedmiotowego dokumentu wraz z załącznikami wskazuje na jego wyłącznie jednostronny charakter i nie zmierza do podjęcia negocjacji z właścicielami przedmiotowych działek, za kwotę 200 zł pozbawia ich zaś uprawnień w zakresie dokonywania zabudowy i trwałych nasadzeń fragmentów własnej nieruchomości i przyznaje szerokiemu, bliżej nieokreślonemu gronu podmiotów uprawnienia do wejścia na nieruchomość skarżących. Całokształt oferty

z uwagi na powyższe prowadzi do wniosku, że wolę przeprowadzenia negocjacji przez inwestora należy ocenić jako pozorną,

c) nienależyte i nieprzekonujące uzasadnienie decyzji, skutkujące ograniczeniem zaufania do władzy publicznej z uwagi na brak wyjaśnienia, dlaczego organ uznał określony decyzją obszar zajęcia za niezbędny dla realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji gdy obowiązkiem władz powinno być dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy tak, jak tego wymaga dobro wszystkich obywateli i słuszny interes społeczny.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że instytucja przewidziana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter szczególny, co winno budzić, w organach ją stosujących, obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Charakter ten wynika z tego, że wydanie przez organ przedmiotowej zgody prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania

z nieruchomości w drodze decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, nie może więc być interpretowany rozszerzająco. Literalna interpretacja przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że ograniczenie, o którym mowa w przepisie, występuje wyłącznie poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów sieci i urządzeń wymienionych. Natomiast zaskarżona decyzja statuuje, oprócz ograniczenia czasowego, również obowiązek bezterminowy polegający na znoszeniu obszaru zajęcia gruntu również po zakończeniu prac, co w konsekwencji prowadzi faktycznie do braku możliwości jakiegokolwiek korzystania z części działki, wymienionej w decyzji, przez jej właścicieli i jest rodzajem pozbawienia ich władztwa nad częścią rzeczy, co powinno być realizowane w drodze wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Decyzja wykracza więc poza zakres normy wynikającej z przedmiotowego przepisu i należy ją ocenić jako wydaną bez podstawy prawnej

i naruszającą art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Kolejną kwestą, według skarżących wymagającą podniesienia jest fakt, że przewidziany przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. administracyjnoprawny tryb ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest wyjątkiem od zasady cywilnoprawnego załatwienia przedmiotowej sprawy. Administracyjnoprawny tryb rozstrzygania konfliktu interesów ma charakter subsydiarny w stosunku do drogi cywilnoprawnej, opartej na konsensusie stron. W przedmiotowym stanie faktycznym właścicielom przedłożono wyłącznie precyzyjną ofertę dotycząca udostępnienia Wodociągom przedmiotowych działek. Skarżący nie mieli wpływu na treść przyszłej umowy. Stron nie zaproszono do negocjacji i nie miały jakiegokolwiek wpływu na treść umowy, stąd też czynność ta pozostała bez odpowiedzi. Skarżący wskazują, że inwestor nie dopełnił obowiązku statuowanego przez art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem złożenie jednostronnej oferty trudno uznać za czynność rokowań.

Powyższe okoliczności, według skarżących, dają podstawę do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a, polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodnego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy, a tym samym do błędnego ustalenia, że inwestor nie uzyskał zgody na zajęcie gruntu celem realizacji objętej wnioskiem inwestycji, po należytym przeprowadzeniu procesu negocjacji.

W ocenie skarżących, ważnym aspektem jest również konieczność ustalenia, czy wnioskowany obszar jest niezbędny dla realizacji inwestycji. Brak oceny tej okoliczności stanowi poważne uchybienie o charakterze procesowym,

Na tej podstawie, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ograniczając się do podtrzymania uprzednio wyrażonej argumentacji, z uwagi na tożsamość zarzutów

z zarzutami odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji,

a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym,

a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść przytoczonego przepisu wskazuje zatem, że przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie są:

- uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej

i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z instalacji obiektami i urządzeniami towarzyszącymi;

- brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.

Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są, między innymi, inwestycje polegające na budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W tym miejscu podkreślić należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił

w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (wyrok WSA w Kielcach z 3 lutego 2011 r. II SA/Ke 567/10, CBOSA). Postanowienia art. 124 u.g.n. muszą być zatem interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest

w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia,

o jakim mowa w tym przepisie (Ewa Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy, LEX/2013, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. I OSK 85/09, CBOSA).

W decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n., zakres ograniczenia prawa własności musi być więc ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (tak: wyroki WSA w Białymstoku: z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12 i z 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11, CBOSA). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n, wymaga zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy warunek gwarantuje, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji

i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają określone kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów (por. wyrok WSA

w Warszawie z 6 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2497/10).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy za bezsporne uznać należy, że inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej o średnicy DN 110 o długości 21 m oraz kanalizacji sanitarnej DN 200 o długości 21 m, o której wykonanie zawnioskowała Spółka, jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wątpliwości Sądu nie budzi też fakt, że przeprowadzenie odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez nieruchomości skarżących zostało przewidziane ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. (rejon ulic: Z. i N.), zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 lutego 2011 r.

Nr VII/54/11 (Dz. U. Woj. Podl. Z 2011 r., poz. 961 ze zm.), wedle którego część działki [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym rysunku planu – symbolem [...] – droga publiczna. W myśl § 25 pkt 1 lit. a planu, lokalizację infrastruktury technicznej ogólnomiejskiej ustala się w pasach drogowych dróg publicznych i na terenach przewidzianych pod lokalizację infrastruktury, zgodnie

z zasadami rozrządu sieci infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenów.

Z dołączonego do akt administracyjnych wyciągu z rysunku planu wynika zaplanowanie przebiegu odcinka sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez nieruchomość skarżących. Poza tym decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2022 r. wskazuje na czym polega ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości. W pkt I decyzji, wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania

z ww. nieruchomości związane jest z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W decyzji wskazano też obszar zajęcia ww. gruntu na czas budowy oraz powierzchnię zajęcia działki po zakończeniu prac (zdanie 2 pkt 1 decyzji). Przebieg planowanej linii sieci przez ww. działki został szczegółowo określony na mapie, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji.

Decyzja określa zatem jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości skarżących jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji. Organy obu instancji dokonały przy tym, wbrew twierdzeniom skarżących, analizy przedmiotowych kwestii, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem sądu, na etapie postępowania administracyjnego dowiedziony także został przez wnioskodawcę brak zgody skarżących na przeprowadzenie na ich nieruchomości inwestycji celu publicznego przewidzianej planem, zmuszający wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac,

o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac,

o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Omawiany przepis nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej, od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (por. wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2021 r. II SA/Bk 201/21 i z dnia 25 października 2018 r. II SA/Bk 436/18).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżących na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja, która wskazuje, że właściciele nieruchomości

o numerze [...] i [...] położonej w B. przy ul. Z. obręb [...] zostali zaproszeni przez wnioskodawcę do rokowań pismem z dnia

[...] lipca 2021 r. Na pismo to właściciele nieruchomości nie odpowiedzieli. W ocenie Sądu, w sytuacji milczenia skarżących, inwestor był uprawniony do uznania, że właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na umowne korzystano z ich nieruchomości oraz stwierdzenia, że rokowania zostały zakończone. Treść powyższego dokumentu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami. W tym miejscu powtórzyć należy za organami, że przepis 124 ust. 3 u.g.n. ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy

w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami

w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (tak m.in. NSA w wyroku z 22 lutego 2012r. sygn. I OSK 357/11, dostępny w CBOSA). Okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124 u.g.n. Po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 1274/09 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r. II SA/Gd 635/07, oba dostępne w CBOSA).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez brak przeprowadzenia rokowań w sposób oczekiwany przez skarżących. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor zainicjował rokowania, które nie zakończyły się zawarciem umowy. Korespondencja skierowana do skarżących stanowi wystarczające potwierdzenie, że podjęto rokowania w celu uzyskania dobrowolnej zgodny na udostepnienie nieruchomości. Właściciele nieruchomości w żaden sposób nie zareagowali na pismo inwestora

z dnia [...] lipca 2021 r., choć jak słusznie podniósł organ odwoławczy mogli to zrobić, na przykład poprzez zgłoszenie obiekcji do przedłożonego projektu umowy lub zaproponowania własnych warunków, które by ich ewentualnie satysfakcjonowały, mimo planowanego zajęcia nieruchomości. Zauważyć również należy, że skarżący

w toku całego postępowania nie byli aktywni i nie podnosili kwestii pozorności rokowań. Mimo skierowania kilku zawiadomień, właściciele nieruchomości nie zaprezentowali żadnego stanowiska w sprawie, nie stawili się również na oględziny nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący zapoznawali się

z aktami sprawy przed wydaniem decyzji organu I instancji, mimo prawidłowo doręczanej korespondencji informującej o etapie postępowania administracyjnego. Skarżący uaktywnili się dopiero po wydaniu decyzji kończącej postepowanie, składając odwołanie. Sąd podziela przy tym stanowisko orzecznictwa i doktryny, że udział w postępowaniu administracyjnym jest prawem strony, prawem strony jest również jego wybór czy chce podjąć negocjacje z przedsiębiorstwem planującym realizować inwestycje celu publicznego na jego nieruchomości. Nie można jednak oczekiwać od organów czy inwestora uznania, że milczenie strony związane jest

z brakiem odpowiedniej formy zaproszenia do rozmów.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także zarzut dotyczący wydania decyzji bez podstawy prawnej. Jak to już wyżej wskazano, decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania

z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Słuszne zatem pozostaje stanowisko Kolegium, że zajęcie nieruchomości w celu przeprowadzenia przez prywatną nieruchomość liniowej inwestycji podziemnej powoduje nie tylko czasowe zajęcie nieruchomości w trakcie budowy, lecz i trwałe. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skutkiem udzielonego zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie określonej infrastruktury technicznej jest pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Podczas robót budowlanych inwestor potrzebuje większego terenu na realizację inwestycji, zaś po zakończeniu budowy zastrzega sobie prawo do korzystania z części nieruchomości w celu dostępu do wybudowanej sieci. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej, a tym samym nie może w pasie eksploatacyjnym zabudowywać nieruchomości lub wykonywać trwałych nasadzeń. Z tego względu organy były obowiązane wskazać w zaskarżonej decyzji jaki zakres nieruchomości będzie trwale zajęty po zakończeniu prac budowlanych, co też prawidłowo uczyniły. Końcowo zauważyć należy, że celem ustalenia w terenie zakresu i przebiegu inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji, w tym zajęcia na działkach skarżących określonych obszarów, w dniu [...] lutego 2022 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną

i oględziny ww. nieruchomości.. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie

i miejscu przeprowadzanej rozprawy administracyjnej oraz oględzin, skarżący nie stawili się. W tym kontekście zarzut skarżących dotyczący braku oceny po stronie organów czy wnioskowany obszar jest niezbędny dla realizacji inwestycji nie zasługiwał na uwzględnienie. Powyższa okoliczność była bowiem przedmiotem rozprawy i oględzin.

Końcowo wskazać należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Istotę prawa własności wyraża art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020, poz. 1740 ze zm., dalej: k.c.), który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten wskazuje uprawnienia przysługujące właścicielowi rzeczy i ich zakres. Zauważyć więc można, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Jedną z ustaw przewidujących ograniczenie prawa własności jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 124 tej u.g.n. wskazuje okoliczności, w jakich można ograniczyć właścicielowi prawo własności nieruchomości. Przewidziane w tym przepisie przesłanki zostały zachowane w niniejszej sprawie, należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Nie doszło też do naruszenia art. 8 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a.

w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.