Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Warunkiem koniecznym dla przyjęcia, że strona została pouczona o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia jest zamieszczenie dodatkowych stosownych wyjaśnień na temat sposobu rozumienia tego pojęcia w praktyce stosunków zatrudnienia i bezrobocia, tym samym nie czyni zadość obowiązkowi pouczenia strony przez organ administracji, o którym mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) odesłanie strony do treści tej ustawy, bez jednoznaczego wskazania jakie konkretne okoliczności implikują ustaniem pobierania świadczenia pieniężnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu kosztów szkolenia I. uchyla decyzję I i II instancji, II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. , Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. , Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), którą orzeczono o obowiązku zwrotu przez skarżącego kosztów szkolenia w kwocie [...] zł.

Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika , że T. G. został zarejestrowany w dniu [...] 4 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. . Celem podwyższenia kwalifikacji został on skierowany w dniu [...] r. na kurs " Specjalista ds. pozyskiwania funduszy unijnych oraz zarządzania projektami" organizowany w okresie od [...] r. do [...] r. Na podstawie przedłożonej w dniu [...] r. decyzji Urzędu Miejskiego W. organ I instancji powziął informację, że w okresie od [...] r. do [...] r. strona miała zarejestrowaną działalność gospodarczą i uchylił decyzję o uznaniu jej za osobę bezrobotną od dnia [...] r., co w konsekwencji spowodowało, że nie było podstaw do skierowania strony na szkolenie jako osoby uprawnionej.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej T. G. podniósł , że narusza ona podstawowe zasady państwa prawa, w tym zasadę sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, zakaz dyskryminacji oraz nieretroakcji. Zdaniem odwołującego regulacja zawarta w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dyskryminuje osoby , które podjęły działalność gospodarczą, mimo, że ją zawiesiły i nie osiągają dochodów. Wywodził, że w momencie zawieszenia działalności gospodarczej, tj. w 1998 r. nie było obowiązku wyrejestrowania działalności gospodarczej, zaś przyjęte rozwiązanie w ustawie wiąże skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości, z którymi wówczas obowiązujące prawo takich skutków nie wiązało. Odwołujący wskazał , że w dniu [...] r. został uznany za osobę bezrobotną w okresie [...] r. do [...] r., wobec czego wniósł o zaliczenie kursu a konto uznania go za osobę bezrobotną i odstąpienie od obowiązku zwrotu kosztów.

Organ II instancji w motywach decyzji ostatecznej podzielił ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organ I instancji i dodatkowo wskazał ,że T. G. pobierał zasiłek dla bezrobotnych w okresie od [...] r. do [...] r. i w dniu [...] r. został on skierowany na kurs "Specjalista ds. pozyskiwania funduszy unijnych oraz zarządzania projektami" zorganizowany w okresie od [...] r. do [...] r. W związku z tym przyznano mu od [...] r. prawo do dodatku szkoleniowego. Z dniem [...] r. orzeczono o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z powodu zakończenia szkolenia. W związku ze złożeniem w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. wniosku o przyznanie jednorazowych środków z Funduszu Pracy na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej zainteresowany strona przedstawiła informację o zarejestrowaniu firmy w okresie od [...] r. do [...] r. Na podstawie oświadczenia złożonego przez zainteresowanego w dniu [...] r. i przedłożonej w dniu [...] r. decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. oraz informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego W. - F. nr

[...] z dnia [...] r. organ odwoławczy ustalił, że strona miała zarejestrowaną działalność gospodarczą od dnia [...] r. do dnia [...] r. , zaś w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. figurowała w ewidencji podatników z tytułu jej prowadzenia. W związku z powyższym wznowiono postępowanie w jej sprawie , a następnie decyzją z dnia [...] r. uchylono wszystkie decyzje wydane T. G. od dnia rejestracji. Organ II instancji powołał się na przepisy art. 76 ust. 1 i ust.2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Natomiast za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Wojewoda wskazał ,że T. G. w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...] r. podpisał oświadczenie bezrobotnego, w którym został poinformowany m.in. o utracie statusu bezrobotnego w przypadku rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, o konieczności informowania urzędu o wszelkich zmianach zawartych w karcie rejestracyjnej oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie. Zdaniem organu odwoławczego z załączonych do akt sprawy dokumentów bezspornie wynika, że T. G. w okresie kiedy został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy we W. na kurs "Specjalista ds. pozyskiwania funduszy unijnych oraz zarządzania projektami" miał zarejestrowaną działalność gospodarczą, nie był więc w tym czasie osobą bezrobotną. Zatem nie było podstaw do skierowania zainteresowanego na szkolenie jako osoby uprawnionej. Koszt poniesiony z Funduszu Pracy z tytułu pokrycia kosztów szkolenia jednej osoby ustalono na kwotą [...] zł., a zatem decyzja Prezydenta W. o zwrocie kosztów szkolenia w kwocie [...] zł. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi i stanowi konsekwencją poprzednio wydanych decyzji administracyjnych. Według Wojewody D. wyjaśnienia odwołującego odnośnie nie prowadzenia działalności gospodarczej oraz jej zawieszenia w okresie, gdy był zarejestrowany jako osoba bezrobotna nie zasługują na uwzględnienie, bowiem podczas rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. był on pouczony o utracie statusu bezrobotnego w przypadku podjęcia działalności gospodarczej i o niezwłocznym zawiadamianiu urzędu o wszelkich zmianach zawartych w karcie rejestracyjnej i oświadczeniach oraz o konsekwencjach wynikających z nieprzestrzegania praw i obowiązków bezrobotnego (podpisane oświadczenia strony znajdują się w aktach sprawy). Ponadto w dotychczasowym postępowaniu szczegółowo wyjaśniono stronie, że zgodnie z definicją ustawową zawartą w art.2 ust1 pkt2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba bezrobotna to taka osoba, która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zgodnie z obowiązującymi przepisami osoba, która jedynie zawiesiła działalność gospodarczą i posiada na potwierdzenie tego faktu stosowne dokumenty, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej bez całkowitego wyrejestrowania tej działalności.

W skardze na decyzję ostateczną T. G. zarzucił, że w podejmując rozstrzygnięcie nie wzięto pod uwagę brzmienia przepisu art. 41 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem szkolenie skarżący ukończył w wyznaczonym terminie, na dowód czego załączył kopię certyfikatu ukończenia kursu. Zdaniem skarżącego organy pominęły również dwie okoliczności , a mianowicie, że zwrot kosztów szkolenia dotyczy kosztów poniesionych z funduszu pracy, a ukończony przez niego kurs finansowany był w ponad 70% ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego , a ponadto fakt wydania przez Powiatowy Urząd Pracy we W. decyzji Nr [...] uznającej go za osobę bezrobotną w okresie [...] - [...] r., która to - jego zdaniem- pozwala na zaliczenie wcześniejszego kursu na poczet późniejszego okresu bezrobocia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji . Dodatkowo wskazał, ze przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują możliwości zaliczenia kursu na poczet przyszłego uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż w niej podniesionych .

Przede wszystkim wskazać należy ,że przepisem uprawniającym organy administracji do nakazania zwrotu wypłaconych świadczeń jest przepis art.76 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 , poz.1001 ze zm.) . Ustawodawca nakładając nim obowiązek zwrotu świadczenia pieniężnego , przyznanego na podstawie przepisów powołanej ustawy w ustępie 2 art. 76 określił równocześnie przypadki kiedy świadczenie uznaje się za nienależne w rozumieniu ust.1 , a więc kiedy pobranie takiego świadczenia rodzi jednocześnie obowiązek jego zwrotu. I tak w art.76 ust.2 pkt 1 wskazanej ustawy za nienależne świadczenie , podlegające zwrotowi , uznano świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Z brzmienie cytowanego przepisu wynika więc, że zwrot świadczenia jest obowiązkiem pobierającego , lecz tylko wtedy gdy w momencie jego pobierania istnieją okoliczności powodujące ustanie tego prawa, a pobierający świadczenie o tych okolicznościach był pouczony. Owo pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego . Zwrot świadczenia , co także wynika z uregulowań zamieszczonych w dalszych przepisach ust.2 art. 76 omawianej ustawy , następuje więc wówczas, gdy pobierający miał świadomość ,że świadczenie to nie należy się. A zatem treść komentowanego uregulowania wskazuje na to, że mamy w nim do czynienia z dwoma sytuacjami , których dopiero łączne zaistnienie wyczerpuje hipotezę normy prawnej i w konsekwencji rodzi skutek przewidziany w jej dyspozycji , a więc obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd i zasadniczy tok rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , zaprezentowany w wyroku z dnia 29 marca 2006r. sygn. akt IVSA/Wr 86/05 , w którym uwzględniając utrwalony dorobek orzeczniczy wypracowany na tle treści konstrukcji nienależnego świadczenia z ubezpieczenia społecznego , stwierdzono, że istotną cechą konstrukcyjną nienależnego świadczenia jest świadomość osoby , która świadczenie pobrała , co do faktu ,że wypłacone ono zostało bez podstawy prawnej. Z kolei o istnieniu tej świadomości przesądza dokonanie pouczenia podmiotu o okolicznościach powodujących ustanie ( nienabycie) prawa do świadczenia. Natomiast brak pouczenia świadczeniobiorcy o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia zwalnia z obowiązku zwrotu świadczeń pobranych, mimo istnienia tych okoliczności , choćby nawet mógł powziąć o nich wiadomość z innych źródeł. Przy czym obowiązek pouczenia spoczywa na organie , samo zaś pouczenie powinno być wyczerpujące , zawierające informacje o obowiązujących w dniu pouczenia zasadach powodujących ustanie prawa do świadczeń. Pouczenie takie nie może być abstrakcyjne , obciążone brakiem konkretności , a w szczególności nie może odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia.

W takim też kontekście należy ocenić dokonane wobec skarżącego pouczenie o obowiązku zwrotu kosztów szkolenia.

Z akt badanej sprawy wynika ,że pouczenie strony przez organ polegało na przedłożeniu jej do podpisu w dniu [...] r. oświadczenia (umieszczonego na odwrocie karty rejestracyjnej bezrobotnego ), w którym wśród kilkunastu poświadczonych przez niego informacji dotyczących jego statusu znalazła się i taka ,że nie prowadzi ona pozarolniczej działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła ( pkt 7 oświadczenia ). W tym samym oświadczeniu strona zobowiązała się jednocześnie do bezzwłocznego informowania organu o wszelkich zamianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej podanych przez nią oraz do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach niespełnienia warunków wymienionych w ustawie ( pkt 14 oświadczenia). W tym samym dniu strona podpisała drugie pouczenie dla bezrobotnego z prawem do zasiłku , z którego wynika pouczenie jej o obowiązku m.in. bezzwłocznego zawiadamiania o wszelkich zmianach zawartych w karcie rejestracyjnej oraz zapoznania się z treścią ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , której tekst umieszczono na tablicy informacyjnej Urzędu. Z pouczenia tego wynika również informacja o utracie statusu bezrobotnego , gdy osoba bezrobotna nie spełnia wymogów definicji , o której mowa w art.2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , między innymi , gdy rozpoczęła prowadzenie pozarolniczej działalności. Natomiast ze skierowania strony na szkolenie z dnia [...] r. wynika informacja dla osoby skierowanej na szkolenie o obowiązku zwrotu kosztów szkolenia w przypadku nie ukończenia szkolenia z własnej winy , chyba że powodem nieukończenia szkolenia było podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nasuwa się zatem pytanie czy przytoczone powyżej pouczenie spełnia wymogi prawidłowego pouczenia strony o tych okolicznościach , które powodują ustanie prawa do pobieranie świadczenia pieniężnego , a w szczególności czy potwierdza ono twierdzenie organu odwoławczego , wedle którego wyjaśniono stronie ,że osoba bezrobotna to taka osoba ,która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Niewątpliwie ma rację organ II instancji ,kiedy stwierdza ,że w ramach legalnej ( ustawowej) definicji pojęcia osoby bezrobotnej , zawartej w art. 2 ust.1 pkt2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , mieści się m.in. wymóg nie podjęcia przez taką osobę pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Jednakże analiza materiału aktowego rozpatrywanej sprawy - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - nie dostarcza argumentu pozwalającego na poczynienie ustalenia ,że o takiej okoliczności strona była wprost informowana i pouczana. W każdym razie nie czyni zadość obowiązkowi pouczenia strony przez organ administracji , o którym mowa w art.76 ust.2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odesłanie strony do treści tej ustawy , bez jednoznacznego wskazania jakie konkretne okoliczności implikują ustaniem prawa do pobierania świadczenia pieniężnego.

Wypada w tym miejscu przytoczyć pogląd Sądu Najwyższego wyrażony na gruncie ustawy z dnia 17 .12.1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. Nr 39 z 2004r. , poz.353 ze zm.) w wyroku z dnia 14.03.2006r. sygn. I UK 161/05 , zgodnie z którym pouczenie o okolicznościach , których wystąpienie powoduje brak prawa do świadczenia ( ...) może polegać na przytoczeniu przepisów określających te okoliczności , ale musi być na tyle zrozumiałe, aby ubezpieczony mógł je odnieść do swojej własnej sytuacji. Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte , gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia .

Odnosząc te uwagi do realiów analizowanej sprawy uznać należy, że skarżący nie został należycie pouczony o okolicznościach powodujących obowiązek zwrotu poniesionych kosztów na jego szkolenia . Pouczenie sprowadzające się do sygnowania przez skarżącego oświadczenia, że nie prowadzi on pozarolniczej działalności gospodarczej i jej nie zawiesił oraz zobowiązanie się do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie nie spełnia ustawowego wymogu pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia pieniężnego. Takie pouczenie jest niezrozumiałe z dwóch powodów, na co również zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym już wyżej wyroku z dnia 29.03.2006r. w sprawie o sygn. akt IVSA/Wr86/05. Po pierwsze , zawartość informacyjna pouczenia nie została w żaden sposób powiązana z możliwością zastosowania sankcji w postaci uznania nienależnego charakteru świadczenia ( brak jasnego określenia związku przyczynowo-skutkowego). A po drugie, w polskim języku etnicznym zwrot "prowadzić" w połączeniu z rzeczownikiem będącym dopełnieniem oznacza : realizować , kontynuować to, co jest wyrażone w dopełnieniu np. prowadzić działalność , prowadzić badania, itp. W powołanym wyżej orzeczeniu zaakcentowano ,że zwrot " nie prowadzi działalności gospodarczej" jest sformułowany w języku prawniczym nadmiernie hermetycznym i co za tym idzie niezrozumiałym dla osoby nieobeznanej z prawem , a ponadto warunkiem jego zrozumienia jest znajomość jeszcze innych przepisów ( np. prawa gospodarczego). Wykładnikiem trudności w sposobie rozumienia tego zwrotu może być orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego długo borykające się z wątpliwościami związanymi z poszukiwaniem odpowiedzi , czy " prowadzenie" działalności gospodarczej jest synonimem jej rzeczywistego , faktycznego podjęcia, czy też tylko jej tylko zarejestrowania. W języku potocznym przeważa intuicja utożsamiająca rozważany zwrot z rzeczywistym podjęciem działalności , a nie tylko jej rejestrację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni aprobuje również pogląd zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku , że warunkiem koniecznym dla przyjęcia ,że strona została pouczona o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia jest zamieszczenie dodatkowych stosownych wyjaśnień na temat sposobu rozumienia tego pojęcia w praktyce stosunków zatrudnienia i bezrobocia.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że skarżącego pouczono o tym , że status osoby bezrobotnej może mieć taka osoba, która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Gdyby skarżącemu takiego pouczenia udzielono, to w sytuacji zawieszenia przez niego od [...] r. działalności gospodarczej i faktycznego jej nie prowadzenia od tego okresu , niewątpliwie wyrejestrowałby tę działalność , nie narażając się na określone sankcje. Natomiast organ nie tylko nie pouczył strony w tym zakresie , ale nawet nie przytoczył - jak wywodzi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji- przepisu ustawy , regulującego tę kwestię , lecz odesłał ją do tekstu ustawy.

Konkludując powyższe stwierdzić należy ,że udzielone stronie pouczenie nie może być uznane za należyte, gdyż nie przytacza okoliczności z powodu których ustało prawo do pobierania świadczenia i w konsekwencji orzeczenie o obowiązku jego zwrotu jest nieuprawnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają w zakresie wyżej wskazanym prawo materialne, co obligowało go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku oparto podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy