Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka nr [...], położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...]. ark[...]).

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r. na wniosek Przedsiębiorstwa [...] w L., wywłaszczono nieruchomość położoną w L. w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1857 ha, stanowiącą współwłasność W. J. w [...] cz. oraz W. K., I. J. i A. J. po [...] cz. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) - pod budowę zakładów [...] w L..

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. M. J., J. J., M. J., B. B., M. J., W. B., B. G., S. Ł., A. Ł. i J. Ł. reprezentowani przez D. K., wystąpili o zwrot tej nieruchomości podnosząc, że nie została ona w żaden sposób zagospodarowana.

Ustalono, że właścicielami działki nr [...] w dacie wywłaszczenia byli: W. J., W. K., I. J. i A. J.. W. K. wyszła za mąż za C. G. (odpis skrócony aktu małżeństwa), a następnie za R. B. (odpis skrócony aktu małżeństwa). W. J. zmarł w dniu [...] lutego 2007 r., a spadek po nim nabyli: M. J., J. Z. J. i M. G. J. po [...] cz. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt I Ns [...]). I. Ł. z domu J. zmarła w dniu [...] maja 1983 r., a spadek po niej nabyli: J. S. Ł., S. P. Ł., [...] J. Ł. i [...] po [...] cz. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Ś. z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt I Ns [...]). Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt I Ns [...], spadek po zmarłym w dniu [...] kwietnia 2012 r. A. J. nabyli: M. D. J. i [...] po [...] cz. B. J. wyszła za mąż za M. [...] i posługuje się nazwiskiem małżonka (odpis aktu małżeństwa).

W związku z tym, że sporna nieruchomość wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], stanowi obecnie własność Gminy L., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.), wyznaczając do tego Starostę L..

Starosta wskazał, że z pisma Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2018 r. wynika, że w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość objęta była ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] października 1969 r., nr [...] z późn. zm. zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] w L. z dnia 251ipca 1972 r. Zgodnie z tym planem objęty wnioskiem o zwrot teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem ,,D 55 RP" - tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy.

Na podstawie pisma z dnia [...] września 2018 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. oraz załączonych dokumentów dotyczących realizacji Zakładów [...] w L. przy ul. [...], ustalił, że w dniu [...] lipca 1971 r. została wydana decyzja znak: [...] o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...], jednak nie zachował się jej załącznik graficzny. Z rejestrów tego Wydziału wynika ponadto, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...] (znak: [...], [...], [...]),ale również nie zachowała się dokumentacja tych sprawach; to samo dotyczy decyzji z dnia [...] maja 1983 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu [...] (brak załącznika graficznego) i decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego (znak: [...]) również bez załącznika graficznego. Następnie w dniu [...] grudnia 1986 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności budowy budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego) – i w tym przypadku nie zachował się załącznik graficzny do tej decyzji. W dniu [...] maja 1997 r. została wydana decyzja znak: [...] o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy [...] nr [...] oraz wiaty stalowej.

W toku postępowania w przedmiocie wniosku o zwrot spornej nieruchomości, została sporządzona przez uprawnionego geodetę C. K. dokumentacja geodezyjno-prawna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] w celu odtworzenia granic wywłaszczonej nieruchomości na tle aktualnej ewidencji gruntów. Zgodnie z ww. dokumentacją objęty wnioskiem o zwrot teren tj. dawna działka nr [...], oznaczony został jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1777 ha (rozliczeniowy nr [...]) oraz działka o rozliczeniowym nr [...] o pow. 0,0080 ha.

W dniu 8 stycznia 2019 r. przeprowadzono oględziny tych działek z udziałem stron postępowania oraz geodety, który okazał ich granice. Stwierdzono wówczas, że działki te leżą w obszarze większego niezagospodarowanego terenu, porośniętego wysoką nieskoszoną roślinnością (trawa i chwasty) oraz drzewami i krzewami samosiejkami i brak na nich śladów jakiejkolwiek inwestycji. W obszarze działki oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako rozliczeniowa działka nr [...] znajdują się podziemne kable elektroenergetyczne, od strony wschodniej teren przylega do gruntu zajętego pod bazę [...].

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2019 r. przedstawiciel Gminy L. sprzeciwił się zwrotowi spornej nieruchomości, podnosząc, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] czerwca 1963 r. nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...], objęte zakazem zabudowy i rzeczywiście jest ona terenem przyległym bezpośrednio do stacji paliw i stanowi strefę izolującą i ochronną, oddzielającą od niej pobliskie tereny i zabudowania.

Z kolei adw. D. K. w imieniu wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot projektowanej działki nr [...] (nr rozliczeniowy [...]) deklarując jednorazową zapłatę zwaloryzowanego odszkodowania, zaś w części dotyczącej działki o nr rozliczeniowym [...] cofnął wniosek. W ocenie pełnomocnika działka nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i nie graniczy bezpośrednio z bazą [...] (obecnie [...]). Działki, z którymi bezpośrednio graniczy o nr [...] i nr [...] nie należą do [...], lecz do osób prywatnych; poza tym na działce nr [...] nie ma jakichkolwiek śladów pielęgnacji zieleni, porastają ją chwasty i krzaki dziko rosnące.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta L. - na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1777 ha (nr rozliczeniowy [...]) oraz umorzył (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) postępowanie o zwrot dawnej działki nr [...] w części wskazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako rozliczeniowa działka nr [...] o pow. 0,0080 ha wobec wycofania wniosku o jej zwrot.

W odwołaniu Gmina L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. domagała się uchylenia decyzji organu I instancji w punkcie I oraz punktów od III do IX, zarzucając decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. podnosząc, że o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie świadczy niezrealizowanie celu wywłaszczenia ustalonego szczegółowo, jeżeli jej zagospodarowanie odpowiada ogólnemu celowi wywłaszczenia. Wywłaszczenie działki nr [...] dokonane zostało ponad 40 lat temu, nie należy więc domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Zdaniem Gminy L., nieruchomość tworząca pas zieleni oddzielający stacje paliw od pobliskich zabudowań, pozostaje niezabudowana, jej powierzchnia pokryta jest wieloletnią roślinnością i krzewami, została wykorzystana zgodnie z celem nabycia jako strefa izolacyjna stacji paliw, co jest zgodne z założeniami wówczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.

W pierwszej kolejności Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 136 i 137 u.g.n., określające przesłanki i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Za bezsporne Wojewoda uznał, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa Zakładów [...] w L.. Z archiwalnych dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia tj. Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. L. z 1963 r. ze zmianami w 1972r., wynika, że nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] z zakazem zabudowy, oznaczone symbolem "D 55 RP", natomiast z informacji uzyskanych w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wynika, że inwestycja w postaci budowy Zakładu [...] przy ul. [...] w L. realizowana była w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku, a rozbudowa zakładu prowadzona była w latach 90-tych.

Obecnie projektowana działka nr [...] (objęta wnioskiem o zwrot) stanowi część większego niezagospodarowanego terenu, porośniętego niepielęgnowaną trawą i chwastami oraz dziko rosnącymi drzewami i krzewami (samosiew). Działka położona jest przy tym poza ogrodzeniem terenu, na którym funkcjonował Zakład [...] (obecnie [...]). Stwierdzony stan nieruchomości potwierdza brak realizacji na niej celu nabycia tj. brak jakiegokolwiek obiektu [...]. Z ustaleń obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że już w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka wraz z sąsiadującymi z nią działkami tworzyły większy teren użytkowany rolniczo bez prawa zabudowy, pozostający w strefie izolacyjnej zakładu, już więc w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji celu, jakim była budowa Zakładów [...]. Nieruchomość ta nadal mogła być użytkowana rolniczo przez byłych właścicieli (bez prawa zabudowy), a nie wywłaszczona na "zapas", o czym świadczy to, że sąsiednie nieruchomości, wchodzące w skład tego terenu, niemal w całości stanowią własność osób fizycznych.

Cel wywłaszczenia, jakim była budowa Zakładów [...] w L., nie został zatem zrealizowany na działce nr [...], gdyż działka jest w stanie zaniedbanym, użytkowana rolniczo bez prawa zabudowy, bez śladów pielęgnacji istniejącej na niej zieleni, nie można więc uznać, że jest to strefa ochronna; poza tym wchodzi ona do zasobu gruntów Gminy i nie jest częścią integralną Zakładów [...] w L. (obecnie [...]), nie pozostaje też w jego użytkowaniu wieczystym, ani w zarządzie.

Powyższe oznacza, że projektowana działka nr [...] stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia, a zatem powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

2. przepisów postępowania tj. tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne ustalenia faktyczne co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n.

Skarżąca podkreśliła, że wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości, a więc za błędną należy uznać wykładnię zastosowaną przez organy obu instancji, które dla oceny realizacji celu wywłaszczenia przyjęły kryteria oraz terminy określone w u.g.n., nieobowiązującej w dniu wywłaszczenia. Na poparcie swojej argumentacji, skarżąca przytoczyła stanowisko WSA w Gdańsku, zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Gd 583/17, że: "Rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organ winien w pierwszej kolejności dokonać analizy materiałów związanych z tą procedurą, aby ustalić zakres i cel wywłaszczenia, a także tryb, w jakim do tego wywłaszczenia doszło oraz czy cel wywłaszczenia został zrealizowany" oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt: II SA/Gd 93/18, że: "ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie u.g.n., czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Oznacza to, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania."

Działka nr [...] wywłaszczona została pod budowę Zakładów [...] na rzecz Skarbu Państwa, przy czym w dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą z dnia [...] czerwca 1969 r., zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem "D 55 RP tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy". Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający od strony wschodniej, południowej i zachodniej teren składów produktów naftowych. Planowana stacja paliw powstała i funkcjonuje do dnia dzisiejszego, natomiast nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi obszar bezpośrednio przylegający do tej stacji, podobnie jak pobliskie działki, tworzy strefę izolującą i ochronną, objętą zakazem zabudowy, przewidzianą w obowiązującym w dacie wywłaszczenia Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. Zarówno cel wywłaszczenia, jak i przeznaczenie nieruchomości w planach są ze sobą spójne i zostały na przedmiotowej nieruchomości zrealizowane. Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia pominęły okoliczność przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele ochronne, izolacyjne, skupiając się jedynie na wąsko pojmowanym celu - budowie Zakładów [...]. Bezsprzeczne jest, że celem wywłaszczenia była budowa stacji paliw, jednak inwestycja ta składała się nie tylko z obiektów budowlanych samej centrali produktów naftowych zlokalizowanych na ogrodzonej części inwestycji, ale też z zazielenionego terenu poza ogrodzeniem, stanowiącego strefę ochronną. Sporna nieruchomość stanowi bowiem strefę izolacyjną zrealizowanego kompleksu, w skład którego weszły m. in. tereny oznaczone jako rolne, objęte zakazem zabudowy. Realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy stacji paliw nie powinna być utożsamiana jedynie z budową obiektów samej stacji bez dodatkowej infrastruktury obejmującej m.in. drogi dojazdowe, czy też strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem. Rolą takiej strefy jest ochrona określonego terenu przed szkodliwym oddziaływaniem obiektu. Ochrona musi zatem uwzględniać rodzaje zanieczyszczeń i ich wpływ, które są związane z działaniem danego obiektu (w przedmiotowej sprawie stacji paliw). Obszar strefy i jej zagospodarowanie niewątpliwie był determinowany wymogami dotyczącymi środowiska i był uwzględniany na etapie projektu inwestycji (tak wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2128/14). "Wymiary i zagospodarowanie pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego negatywne oddziaływanie, powinny być dostosowane do wskazań oceny oddziaływania drogi na środowisko, zgodnie z przepisami dotyczącymi określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Obiekty tego rodzaju z natury rzeczy wymagają pozostawienia w sąsiedztwie przestrzeni niezagospodarowanej, najczęściej zajętej pod pasy zieleni oddzielającej je od zabudowań lub innych obiektów zlokalizowanych w pobliżu. Stacje paliw charakteryzują się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, dlatego też wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy". W związku z tym za błędne należy uznać stanowisko organu I instancji, który stwierdził, że pomimo przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, mogła ona pozostać w rękach prywatnych. W ocenie Gminy, istnienie pasa ochronnego przylegającego do stacji paliw, będącego integralnym elementem większej inwestycji, wykluczało możliwość korzystania z tych terenów przez prywatnych właścicieli. Powyższe oznacza, że na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, przeznaczona zarówno pod trwałe obiekty, jak i zieleń izolacyjną. Nie można więc zgodzić się z interpretacją organów obu instancji, że pokrycie krzewami i wieloletnią roślinnością pozbawia sporną nieruchomość charakteru rolnego, gdyż mimo że obszar ten nie jest wykorzystywany pod uprawy, to zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość tworzą tereny rolne, niezabudowane, położone w strefie izolacyjnej stacji paliw. W związku z tym, Gmina L. stwierdziła, że nie zaistniały określone w art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 u.g.n. przesłanki zwrotu spornej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 u.g.n., mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem.

Wbrew stanowisku skarżącej, przepisy te mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982r. poz. 79), co wynika z art. 216 u.g.n., a na podstawie tej ustawy została wywłaszczona sporna w niniejszej sprawie nieruchomość.

Natomiast rzeczywiście, ustalenia "zbędności" spornej nieruchomości, wywłaszczonej ponad 40 lat temu, nie można dokonywać z uwzględnieniem terminów wskazanych w przepisie art. 137 u.g.n. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i poprzez ścisłe określenie przesłanek "zbędności" zaostrzyła jej kryteria. Obecnie wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości (upływ 7 lub 10 lat) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 u.g.n., a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot.

Trafnie skarżąca ponosi, że reguła ta nie miała jednak zastosowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem przekonanie, że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego liczonego od dnia 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego liczonego od dnia od 22 września 2004 r. (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12; wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12, z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i cytowany tamże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Oznacza to, że oceniając obecnie zbędność spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ powinien badać wyłącznie to, czy dotychczas został on zrealizowany. Choć przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nie definiował pojęcia zbędności nieruchomości, to nie oznacza to przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, jako że wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w prawo własności, która nie powinna być nadużywana" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Bk 564/17).

W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości nie został zrealizowany.

Tytułem wstępu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Dominuje zasada ścisłej interpretacji celu, chyba że nie jest to możliwe, gdy cel został sformułowany zbyt ogólnie. Taką kwestią zajmował się np. WSA we Wrocławiu, który w wyroku z 29.01.2010 r., II SA/Wr 629/09, LEX nr 600224, uznał, iż cel wywłaszczenia musi być ujmowany konkretnie, ściśle. Jeżeli np. w decyzji cel został określony jako "park osiedlowy", to nie można interpretować faktycznego zagospodarowania nieruchomości pod zieleń izolacyjną, nieuporządkowaną zieleń leśną i budownictwo mieszkaniowe jako wykorzystanie zgodnie z tym celem". "Cel wywłaszczenia, którego nieosiągnięcie jest podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jakim mowa w przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć bardzo ściśle. Wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia" (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12). Tylko w przypadkach, gdy niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie celu wywłaszczenia, konieczne jest ustalenie tego celu na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Łd 477/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r.).

Organy obu instancji w niniejszej stwierdziły, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został jasno określony w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r. jako "budowa zakładów [...] w L." przez którą należy rozumieć wyłącznie zrealizowanie określonych obiektów i urządzeń. Z kolei skarżąca Gmina L. podniosła, że inwestycja ta obejmowała również utworzenie strefy ochronnej tj. zieleni izolacyjnej m.in. na spornej nieruchomości. Zdaniem skarżącej wynika to wprost z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] czerwca 1969 r., zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem "D 55 RP tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy", co – zdaniem skarżącej - świadczy o tym, że ustanowienie tej strefy mieściło się w pojęciu "budowy zakładów [...]".

Spór w sprawie sprowadza się do prawidłowego określenia, jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości.

Odnosząc się do stanowiska i argumentacji skarżącej należy zgodzić się co do tego, że faktycznie sporna działka o projektowanym nr [...] była w dacie wywłaszczenia przeznaczona w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" jako "strefa izolacyjna składu [...]". Nie oznacza to jednak, że strefa ta była częścią "zakładów [...]", ani że - w konsekwencji - jej zaplanowanie na spornej działce mieściło się w pojęciu celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa zakładów [...]". Jak wyżej wyjaśniono, cel wywłaszczenia należy interpretować co do zasady ściśle, a jego rekonstrukcja na podstawie innych dokumentów powinna mieć miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy cel został określony ogólnie, a okoliczności sprawy przemawiają za innym, niż dosłowne, rozumienie tego celu.

Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1976 r. wynika, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło pod "lokalizację budowy zakładów [...]", przy czym nie określono, jakie "zakłady" miała ona obejmować.

Rację należy przyznać organom, że w tym przypadku dokonując rekonstrukcji tak sformułowanego celu wywłaszczenia należy mieć na względzie zasadę ścisłej wykładni celu wywłaszczenia. Obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 81, poz.229 ze zm.) w art. 2 ust. 1 i 2 przewidywała, że przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, zaś przez "obiekty budowlane" - stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji.

Nie ulega wątpliwości, że strefa zieleni izolacyjnej nie została wprost wymieniona w tym przepisie wśród "obiektów budowlanych" (których dotyczy pojęcie "budowy"), zaś mając ponadto na względzie, że zgodnie z nim, cechą każdego "obiektu budowlanego" musi być to, by obiekt stanowił całość techniczno – użytkową wyposażoną w określone instalacje, nie można uznać, że mieści się ona w otwartym katalogu takich obiektów.

W związku z tym należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że decyzja wywłaszczeniowa określała jasno cel wywłaszczenia, a więc ustalanie tego celu z uwzględnieniem innej dokumentacji nie jest usprawiedliwione. Nie ma podstaw do odstąpienia od reguły ścisłej wykładni celu wywłaszczenia i interpretowania go szeroko.

Podkreślić przy tym należy, że fakt, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał plan miejscowy, który przeznaczał sporną nieruchomość pod zieleń izolacyjną, nie oznacza, wbrew stanowisku skarżącej, że nieruchomość została na taki cel (w ramach "budowy zakładów [...]") wywłaszczona. Okoliczność, że Zakłady [...] utworzono na działkach sąsiednich, natomiast w planie miejscowym przewidziano tereny izolacyjne tej inwestycji może świadczyć raczej o tym, jak trafnie zauważyły organy, że nie było potrzeby wywłaszczania nieruchomości na utworzenie strefy zieleni izolacyjnej. Funkcją takiej strefy jest ochrona przed ewentualnym zagrożeniem dla środowiska, a więc teren nią objęty powinien pozostawać niezabudowany. Ograniczenia w zabudowie nie muszą jednak polegać na pozbawianiu prawa własności nieruchomości przez jej wywłaszczenie, często wystraczające do tego są odpowiednie zapisy planów miejscowych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", przeznaczał sporną nieruchomość jako "teren rolny w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy", a jednocześnie w decyzji wywłaszczeniowej wprost mowa jest o "budowie Zakładów [...]", to nie ma podstaw do przyjęcia, że dla zapewnienia strefy ochronnej tego zakładu konieczne było wywłaszczanie spornej nieruchomości. Należy podkreślić, co również przyznaje skarżąca, że żadne dokumenty wywłaszczeniowe i realizacyjne nie potwierdziły, by inwestycja polegająca na "budowie Zakładów [...]" miała obejmować także strefę zieleni izolacyjnej. Sam fakt, że taka strefa została przewidziana w ogólnym planie miejscowym, nie oznacza, że strefa mieściła się w pojęciu "zakładów [...]". Za brakiem podstaw do traktowania zieleni izolacyjnej obejmującej m.in. sporną nieruchomość jako część "zakładów [...]" przemawia także to, że nieruchomość ta położona jest pomiędzy innymi niezagospodarowanymi działkami, o takim samym przeznaczeniu w planie tj. jako zieleń izolacyjna - jak natomiast podnosi wnioskodawca, a skarżąca tego nie kwestionuje - działki te (nr [...] i nr [...]) nie zostały wywłaszczone i nadal stanowią własność osób prywatnych.

W związku z powyższym i mając na uwadze, że "niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli jako sytuacji, gdy bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia" (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 631/09), należy podzielić zajęte przez organy obu instancji stanowisko, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była wyłącznie budowa obiektów i urządzeń budowlanych, a nie realizacja strefy ochronnej zieleni izolacyjnej.

Z przedstawionych powodów może budzić uzasadnione wątpliwości, że nieruchomość ta w ogóle została objęta wywłaszczeniem, kwestia ta dotyczy jednak prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej, co nie może być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu przy ocenie przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie takiej ostatecznej i obowiązującej nadal decyzji. (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., I OSK 2649/14).

Należy także za wątpliwe uznać, czy teren obejmujący m.in. sporną nieruchomość rzeczywiście stanowił strefę ochronną zieleni izolacyjnej. Teren ten obejmuje kilka działek (poza położoną pośrodku nich sporną działką nr [...]), wykorzystywanych rolniczo, niezabudowanych, stanowiących własność prywatną (działki nr [...] i nr [...]) i usytuowany jest w całości poza ogrodzeniem aktualnie istniejącej stacji [...] (która powstała w tym miejscu z przekształcenia dotychczasowego składu [...]), w oddaleniu od znajdujących się na niej zabudowań. O ile w tej sytuacji można by uznać, że takie zagospodarowanie z tych nieruchomości ogranicza ewentualne niekorzystne oddziaływanie takiej stacji na środowisko, to jednak trudno potraktować te nieruchomości, a tym bardziej wyłącznie położoną pośrodku nich sporną działkę nr [...], jako strefę izolacyjną. Nawet więc, gdyby przyjmować szeroko "budowę zakładów [...]", to i tak nie byłoby podstaw do uznania, że cel ten został zrealizowany, na co słusznie wskazuje organ odwoławczy.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 i 137 u.g.n., a także przepisów postępowania nie są więc zasadne. Odnosząc się do sprawy I OSK 2128/14, na którą powołuje się skarżąca na poparcie swojego stanowiska dotyczącego traktowania stref zieleni izolacyjnej jako części innej inwestycji, stwierdzić należy, że stan faktyczny objęty tą sprawą był inny – celem wywłaszczenia była oczyszczalnia ścieków, a w dokumentacji wywłaszczeniowej znajdował się również projekt utworzenia zieleni izolacyjnej, dlatego zasadne było rozważanie przez organy, czy ten projekt należy traktować jako część inwestycji pod nazwą oczyszczalnia ścieków. W niniejszej sprawie nie ma takich dokumentów, a okoliczności faktyczne i prawne nie uzasadniają potraktowania strefy zieleni izolacyjnej jako elementu "budowy zakładów [...]".

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019.r, poz.2325).