Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kłodzku na § 8 i § 10a ust. 8 w zakresie "niszczenie" § 11 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 12, 13, § 12 pkt 5 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia 21 czerwca 2017 r. nr 329/XXXV/17 w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Miejskiej Nowa Ruda stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kłodzku (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę nr 329/XXXV/17 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie (dalej: Rada) z dnia 21 czerwca 2017 r. "w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Miejskiej Nowa Ruda" (ze zmianami), w zakresie jej § 8, § 10a ust. 8

(w zakresie określenia "niszczenie"), § 11 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 12 i 13 oraz § 12 pkt 5.

Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 - dalej: Konstytucja RP), polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej, określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 - dalej u.s.g.), przez wprowadzenie w uchwale (regulaminie) zasad przeprowadzania ekshumacji i zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z obowiązujących przepisów, zawartych w aktach rangi ustawowej. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w skarżonym zakresie. Uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie w zakresie zaskarżenia

§ 10a ust. 8, § 11 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 12 i 13 oraz § 12 pkt 5. Wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem oraz argumentacją skargi traktującą, że Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż wprowadzone zakazy są uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z obowiązujących przepisów rangi ustawowej (ustawy - Kodeks wykroczeń, ustawy - Kodeks karny, ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, ustawy

o przeciwdziałaniu narkomanii). Argumentowała, że - zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. - organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej oraz że takie też uregulowania zostały zawarte w zaskarżonej uchwale. Podniosła, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się oraz określenia ustalonego porządku zachowania się. Stwierdziła, że wprowadzone w skarżonej uchwale normy określają w sposób jednoznaczny, jakie obowiązują reguły zachowania na terenie cmentarza a normy zawarte w uchwale mają - w szczególności - charakter informujący o dopuszczalnych

i niedopuszczalnych formach zachowania osób korzystających z obiektu publicznego, jakim jest cmentarz. Dowodziła, że sam fakt, iż wiele z tych norm (a szczególnie konsekwencji ich naruszania) jest penalizowanych w Kodeksie wykroczeń, czy też

w Kodeksie karnym, gdzie określono sankcje za naruszenia określonych norm, nie stanowi przesłanki wyłączającej możliwość uregulowania przez Radę zasad korzystania z obiektów publicznych, zawierających informację o zachowaniach, które są niedopuszczalne na terenie obiektu publicznego (cmentarza). Dlatego - zdaniem Rady - wprowadzenie norm zachowania określonych w § 10a ust. 8, § 11 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 12 i 13 oraz § 12 pkt 5 skarżonej uchwały nie stanowiło przekroczenia delegacji ustawowej do uregulowania tych kwestii w regulaminie korzystania z cmentarzy komunalnych a normy zawarte, czy też takie, które można wyinterpretować z Kodeksu wykroczeń, czy też Kodeksu karnego, w żaden sposób nie stanowią przesłanki wyłączającej prawo Rady do wprowadzenia norm w regulaminie, które mają charakter informacyjny o zachowaniach niepożądanych na danym terenie publicznym. Mając na uwadze powyższe, Rada wniosła jak w na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli w sprawie jest uchwała Rady Miejskiej "w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Miejskiej Nowa Ruda" (ze zmianami), w zakresie jej § 8, § 10a ust. 8 (w zakresie określenia "niszczenie"), § 11 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 12 i 13 oraz § 12 pkt 5. Oceniana uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto, art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908 - dalej: rozporządzenie) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa

w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych

z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale

i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte

w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się

z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne: CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń,

a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji

a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność

z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W świetle powyższych uwag, jako zasadne, Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia

w niej zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W ocenie Sądu, przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazywanych wyżej warunkach, kontrolowana uchwała w zapisach zawartych w Regulaminie wymogów tych nie spełnia. Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę (tworząc regulamin) Rada przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa

w zakresie przeprowadzania ekshumacji. W § 8 uchwały postanowiła, że ekshumacja może być dokonana tylko w przewidzianych przepisami prawa przypadkach,

a ponadto, że wykonanie czynności ekshumacyjnych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pisemnego zezwolenia administratora cmentarza oraz uiszczenia stosownej opłaty. Regulacje dotyczące przeprowadzania ekshumacji zawiera ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1473 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 153, poz. 1783 ze zm.). Rację ma Prokurator, że żaden ze wskazanych aktów prawnych nie zawiera delegacji uprawniającej Radę Miejską do ustanawiania dodatkowych warunków, jakie należy spełnić przed przeprowadzeniem ekshumacji, w tym takich jak uiszczenie opłaty

i uzyskanie zgody administratora cmentarza. Wprowadzenie tych wymogów stanowi zatem istotne naruszenie prawa. Zapis § 10a ust. 8 uchwały zawiera zakaz niszczenia nisz w kolumbarium (otwieranie, niszczenie). Stosownie do § 11 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 12 i 13 uchwały, wprowadzono na terenie cmentarzy następujące zakazy: zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca; zakaz zachowań uwłaczających pamięci zmarłych; zakaz palenia ognisk; zakaz niszczenia zieleni; zakaz niszczenia obiektów i urządzeń cmentarnych i nagrobków; zakaz żebractwa; zakaz składowania odpadów poza urządzeniami przeznaczonymi do tego celu; zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym

i spożywania alkoholu /.../; zakaz palenia tytoniu i zażywania środków odurzających.

W § 12 pkt 5 wprowadzono natomiast zakaz handlu, wieszania reklam, kwestowania (bez zgody administratora). Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że w/w zakazy regulują już przepisy ustawowe. I tak, zakaz niszczenia obiektów i urządzeń cmentarnych oraz nagrobków

i nisz w kolumbarium reguluje art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń i art. 288 § 1 Kodeksu karnego; zakaz zakłócania ciszy, porządku, powagi miejsca, czy zachowań uwłaczających pamięci zmarłych art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz rozpalania ognisk art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz niszczenia zieleni art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz handlu, wieszania reklam, kwestowania bez zgody organizatora art. 60.3 § 1, art. 60.1, art. 56 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz "żebractwa" art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń; zakaz składowania odpadów poza urządzeniami przeznaczonymi do tego celu, czyli faktycznie zakaz śmiecenia art. 145 Kodeksu wykroczeń; zakaz spożywania napojów alkoholowych art. 14 ust. 2a ustawy

z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). W zakresie zakazu palenia tytoniu wskazać za Prokuratorem trzeba, że art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 9 listopada

1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.) zabrania palenia wyrobów tytoniowych w innych pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego. Z kolei zakaz używania środków odurzających reguluje art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r., poz. 1030 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w skarżonym zakresie.