Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy T. W. po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 464/17 w sprawie ze skargi M. S. A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. S. A. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 464/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - 1. zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku M. S.A. z siedzibą w W. z dnia 27 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

M. S.A. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia 27 czerwca 2017 r., który wpłynął do organu w dniu 10 lipca 2017 r., zwróciła się do Urzędu Regulacji Energetyki o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii wniosków (wraz z załącznikami oraz dodatkowymi objaśnieniami precyzującymi rodzaj biomasy) o wydanie świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii składnych przez E. Sp. z o.o. w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 18 października 2016 r. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie powyższych danych poprzez przesłanie kserokopii dokumentów, o których mowa powyżej lub ich skanów na adres e-mail.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w odpowiedzi, pismem z dnia 14 lipca 2017 r. przesłanym przy wiadomości e-mail z dnia 20 lipca 2017 r., poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowe dokumenty i zawarte w nich informacje dotyczą sprawy indywidualnej i nie mają charakteru informacji publicznej. Wskazał, że dane zawarte we wnioskach składanych przez E. Sp. z o.o. o wydanie świadectw pochodzenia we wskazanym okresie, stanowią dane jednostkowe identyfikowalne w rozumieniu art. 2 pkt 8a ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1068, z późn. zm.), które w myśl art. 38 ust. 1 i 2 ww. ustawy, nie mogą być publikowane ani udostępniane. Nadto organ wskazał, że wnioski o wydanie świadectw pochodzenia są jedynie oświadczeniami przedsiębiorstw energetycznych, które złożone zostały wprawdzie w celu uzyskania przez nie świadectw pochodzenia i które zawierają określony cel realizacji, jednakże nie mają charakteru dokumentu urzędowego. Są dokumentami prywatnymi i tym samym nie mają waloru informacji publicznej.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. wnioskodawca wystosował do organu ponaglenie. Pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. organ poinformował, że odpowiedzi na wniosek udzielił pismem z dnia 14 lipca 2017 r.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. M. S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd I instancji uznał, że żądanie udostępnienia kserokopii wniosków (wraz z załącznikami oraz dodatkowymi objaśnieniami precyzującymi rodzaj biomasy) o wydanie świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii, o co zwrócił się wnioskodawca, stanowi informację o sprawie publicznej. Sprawą publiczną jest bowiem sprawa mająca znaczenie dla większej ilości osób i grup obywateli oraz dla funkcjonowania organów państwa. Tak jest w tej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, nie można tracić z pola widzenia, że wniosek z dnia 27 czerwca 2017 r. dotyczy w istocie informacji odnoszącej się do środowiska (rodzaj biomasy), jak i polityki energetycznej (kwestie wytworzenia energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii). Okoliczność, że wniosek o wydanie świadectwa pochodzenia energii i załączniki do niego nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej nie zmienia w tym przypadku ustalenia, że żądane informacje stanowią informację o sprawie publicznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy okoliczność, że żądana informacja została wytworzona przez przedsiębiorstwo energetyczne nie pozbawia jej charakteru publicznego. Analizując pojęcie biomasy Sąd I instancji przytoczył treść art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1148 ze zm.) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1546 ze zm.). Wskazał, że powołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz.U.2017.519 ze zm.), z uwagi m.in. na potrzebę ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, w związku z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza. Ochrona środowiska wprost określona jest w art. 5 Konstytucji RP jako obowiązek Rzeczypospolitej Polskiej, zaś polityka energetyczna służy zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli, o którym mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że publiczny charakter sprawy ochrony środowiska potwierdza ustrojodawca w art. 74 Konstytucji. Zgodnie zaś z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art. 74 ust. 4 Konstytucji RP).

WSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 462/15, zgodnie z którym informacje istotne z perspektywy ochrony środowiska i bezpieczeństwa energetycznego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.). W ocenie Sądu I instancji, wnioski (wraz z załącznikami oraz dodatkowymi objaśnieniami precyzującymi rodzaj biomasy) o wydanie świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii, o co zwrócił się wnioskodawca, nie stanowią wyłącznie sprawy indywidualnej przedsiębiorstwa energetycznego, jak uznał to organ w udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi z dnia 14 lipca 2017 r. Treść wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia i załączników do nich rzutuje na ocenę działań organu władzy publicznej w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa energetycznego, a zatem w kwestiach objętych publicznym zainteresowaniem. Zdaniem Sądu I instancji, żądane informacje należy kwalifikować jako informacje dotyczące działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1405). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem, mimo że żądane informacje odnoszą się do sprawy publicznej ochrony środowiska i bezpieczeństwa energetycznego, tj. stanowią informacje publiczne, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to przepisy tej ustawy nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Zasady i tryb dostępu do żądanych we wniosku z dnia 27 czerwca 2017 r. informacji określa bowiem ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Organ powinien był zatem rozpatrzyć wniosek z dnia 27 czerwca 2017 r. na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Okoliczność, iż wnioskodawca powołał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowiła przeszkody do rozpatrzenia przez organ wniosku na podstawie właściwych przepisów (ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...)).

Wobec przyjęcia, że wniosek z dnia 27 czerwca 2017 r. podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), zaś organ: nie stwierdził, że nie posiada żądanej informacji (art. 19 ust. 2 powołanej ustawy), nie udostępnił żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, tj. do dnia 10 sierpnia 2017 r. (art. 14 ust. 1 powołanej ustawy), nie przedłużył terminu jego rozpatrzenia (art. 14 ust. 2 ustawy), jak również nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji o środowisku (art. 20 ust. 1 tej ustawy), Sąd I instancji zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 30 dni. WSA wskazał, że wniosek podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Do organu należy ocena, czy żądaną informację udostępni w całości lub w części, czy też odmówi jej udostępnienia (w całości lub w części) w przewidzianej przez prawo formie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że wnioski o wydanie świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii wraz z załącznikami oraz dodatkowymi objaśnieniami precyzującymi rodzaj biomasy stanowią informację publiczną, które ponadto organ powinien rozpatrzyć na gruncie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, podczas gdy wnioski o wydanie świadectw pochodzenia są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ani na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...),

2) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 14 ust. 1 i 2, 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...), poprzez ich zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...), stanowią przepisy szczególne w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co spowodowało w konsekwencji uznanie, że informacje, o których udostępnienie ubiega się skarżąca powinny być udostępnione na podstawie przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) i nakazanie organowi rozpoznanie wniosku skarżącej w tym trybie, podczas gdy przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej były wnioski o wydanie świadectw pochodzenia, czyli dokumenty prywatne będące jednocześnie częścią akt administracyjnych postępowania przed organem, a nie informacja o środowisku dotycząca rodzaju biomasy,

3) art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 3 i art. 8 ust. 1 i art. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...), poprzez uznanie, że żądane przez skarżącą informacje mają walor informacji publicznej oraz stanowią informacje dotyczące działań wpływających lub mogących wpłynąć na środowisko, a w konsekwencji wniosek skarżącej winien zostać rozpoznany na podstawie przepisów ww. ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S.A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

We wniosku skarżąca Spółka, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagała się od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki udostępnienia wniosków (z załącznikami) o wydanie świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii.

W odpowiedzi na ten wniosek Prezes Urzędu Regulacji Energetyki poinformował, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie powołanej ustawy. Zdaniem organu, wnioski o wydanie świadectw pochodzenia to dokumenty prywatne kierowane przez dany podmiot do organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to zapatrywanie ponieważ znajduje ono uzasadnienie w okolicznościach faktycznych oraz prawnych rozpatrywanej sprawy.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że według art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne to podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie: wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi albo przesyłania dwutlenku węgla.

Spółka z o.o., czyli podmiot prywatny, prowadzący działalność gospodarczą, polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej, nie wykonuje zadań należących do władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym działalność ta nie kwalifikuje się do wykonywania zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść jak i postać w jakiej został utrwalony).

W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację publiczną. W związku z tym żądanie udostępnienia zarazem określonej treści i postaci dokumentu prywatnego w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018). W konsekwencji, żądanie udostępnienia informacji publicznej, zawartej w dokumencie prywatnym przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji (por. np. wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13, z 7 sierpnia 2014 r" I OSK 2799/13, z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16 i powołane tam orzecznictwo).

Wniosek złożony w niniejszej sprawie nie dotyczył jednakże udostępnienia konkretnej informacji o charakterze publicznym, lecz zawierał żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia energii. Z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej dotyczy, co do zasady, informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej, w ograniczonym zaś zakresie - prawo dostępu do nośników informacji publicznej, mających charakter dokumentów urzędowych.

W związku z tym, skarżąca Spółka nie mogła skutecznie domagać się udostępnienia kopii wniosków o wydanie świadectw pochodzenia.

Należy również wyjaśnić, że sporny wniosek o wydanie świadectwa pochodzenia nie stanowił także żądania udostępnienia informacji o środowisku w rozumieniu art. 8 i nast. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018, poz. 2081), nie dotyczył bowiem informacji na temat stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń, dotyczących działań wpływających, mogących wpłynąć na środowisko. Ograniczał się do żądania udostępnienia dokumentu prywatnego.

W związku z tym nie było podstaw do uczynienia zadość wnioskowi także na podstawie tej ustawy, w tym jej przepisów zawartych w art. 9 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 14 ust.1 i 2, art. 20 ust.1.

Z tych względów, wbrew stanowisku kontrolowanego sądu, zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należało uznać za nieuzasadniony, brak więc było podstaw do zobowiązania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki by rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.