III OSK 2835/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-27	
Data wpływu	2022-12-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 3721/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 910; art.63 ust.14 pk. 2 lit.b, art.83 ust.2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1428; par.8 ust.2 pkt.4; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3721/21 w sprawie ze skargi W. D. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. D. na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3721/21 oddalił skargę W.D. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr 296/2021, którym unieważniono konkurs na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] i uchylono zarządzenie tego organu z dnia 25 maja 2021 r. nr 163/2021 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do wyboru dyrektora ww. szkoły.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyczyną wydania przez organ ww. zarządzenia były nieprawidłowości wynikające z uchybień przy wyborze do Komisji Konkursowej przedstawicieli rady rodziców a także fakt, iż w roku szkolnym 2020/2021 nie przeprowadzono wyborów do rady rodziców, w związku z czym nie doszło do ukonstytuowania się prezydium rady rodziców. Zdaniem organu nie było możliwości prawidłowego wyboru przez radę rodziców dwóch członków prezydium do komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w związku z czym doszło do nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a zatem zaszła konieczność unieważnienia konkursu. Stanowisko to Sąd uznał za prawidłowe.

Podkreślono, że zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910) w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową, w której skład wchodzą m.in. dwaj przedstawiciele rady rodziców. Szczegółowe zasady przeprowadzania konkursu reguluje rozporządzenie, które w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428) zwanego dalej rozporządzeniem, stanowi, że organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa oświatowego w szkołach i placówkach z zastrzeżeniem ust. 6 tego przepisu działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. W skład rad rodziców wchodzą w szkołach - po jednym przedstawicielu rad oddziałowych wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców uczniów danego oddziału. Wybory przeprowadza się na pierwszym zebraniu rodziców w każdym roku szkolnym (ust. 3 art. 83 ww. ustawy). W przepisach Prawa oświatowego i rozporządzenia brak jest przepisów odnoszących się do trybu wyboru i delegowania przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej, niezbędne jest więc skorzystanie z regulacji normujących działalność rady rodziców, a takim aktem, w myśl art. 83 ust. 4 Prawa oświatowego, jest uchwalany przez nią regulamin, w którym określa się w szczególności wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady (pkt 1). Rada rodziców w strukturze szkoły jest społecznym, obligatoryjnym organem szkoły, o określonych ustawowo uprawnieniach, działającym na podstawie przyjętego przez siebie regulaminu (art. 83, art. 84 Prawa oświatowego). Wątpliwości dotyczące powołania w skład komisji konkursowej właściwej osoby, a także brak obligatoryjnego społecznego, organu szkoły, o określonych ustawowo uprawnieniach, działającego na podstawie przyjętego przez siebie regulaminu stanowią przesłankę unieważnienia konkursu.

W trakcie postępowania Przewodnicząca Rady Rodziców wskazała, iż skład Rady Rodziców umieszczony na stronie internetowej szkoły jest taki sam jak w roku szkolnym 2019/2020 (pismo z dnia 12 lipca 2021 r. mail z dnia 4 sierpnia 2021 r.). Z powyższego wynika, że w roku szkolnym 2020/2021 nie przeprowadzono wyborów do Rady Rodziców, a zatem nie doszło do ukonstytuowania się Prezydium Rady Rodziców. Nie było możliwości prawidłowego delegowania dwóch członków prezydium do komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Prawidłowo zatem organ unieważnił konkurs. Za bezzasadne uznano przy tym rozważania dotyczące prawidłowości powołania w skład komisji konkursowej właściwych osób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, polegające na błędnej wykładni tego przepisu w konsekwencji uznanie, że stwierdzone przez organ błędy proceduralne w wyborze dwóch członków komisji konkursowej oddelegowanych z Rady Rodziców [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] stanowiły "inne nieprawidłowości" - w rozumieniu przywołanego przepisu - uzasadniające wydanie zarządzenia o unieważnieniu konkursu na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...], w sytuacji gdy procedura wyboru członków rady rodziców nie stanowi elementu postępowania konkursowego na dyrektora szkoły publicznej, a ewentualne uchybienia w wyborze członków rady rodziców nie są nieprawidłowościami postępowania konkursowego w rozumieniu przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiony został tylko jeden zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia polegającej na przyjęciu, że zwrot "inne nieprawidłowości" zawarty w ww. przepisie może obejmować także nieprawidłowy wybór dwóch członków komisji konkursowej oddelegowanych z Rady Rodziców [...] Liceum Ogólnokształcącego [...], mimo że prawidłowa wykładnia tego przepisu – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - powinna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doprowadzić do stwierdzenia, że owe nieprawidłowości mogą dotyczyć jedynie postępowania konkursowego, którego elementem nie jest procedura wyboru członków rady rodziców.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia po zakończeniu obrad komisji konkursowej przewodniczący takiej komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczną szkołę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia, po otrzymaniu ww. dokumentów organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanki unieważniające konkurs, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia obejmują inne okoliczności niż wymienione w punktach 1-3 tego przepisu, które mogły mieć wpływ na ważność konkursu. Tym samym "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" objęte treścią § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia muszą wystąpić w postępowaniu konkursowym i należy je łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w Prawie oświatowym i w innych aktach prawnych. W orzecznictwie sądowym pojęcie "postępowanie konkursowe" rozumie się szeroko, zarówno jako postępowanie prowadzone przez powołaną komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ale także jako postępowanie obejmujące etap zmierzający do powołania lub wyboru członków komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs. Z tego powodu unieważnienie konkursu możliwe jest także z powodu uchybień przy wyłanianiu członków komisji konkursowej (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 605/18; wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 559/11). Wprawdzie ostatnio przywołany wyrok dotyczył nieobowiązującego aktu wykonawczego do przepisów ustawy regulującej system oświaty (tj. przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej), tym niemniej z uwagi na ocenę w wyroku z 17 czerwca 2011 r. I OSK 559/11 przepisów o identycznej treści jak objęte tą sprawą, orzeczenie to nie straciło na swojej aktualności.

Zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 2 lit. b Prawa oświatowego w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie obejmującym m.in. dwóch przedstawicieli rady rodziców. Tym samym udział przedstawicieli rady rodziców jest istotny w komisji konkursowej, skoro jej skład co do zasady obejmuje 10-13 członków. Nie można uznać, że nieprawidłowy wybór przedstawicieli rady rodziców w skład komisji konkursowej nie stanowi istotniejszej nieprawidłowości. Taka sytuacja, tj. nieprawidłowy wybór przez radę rodziców swoich przedstawicieli do komisji konkursowej stanowi nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Takie osoby oddając swoje głosy mogły przesądzić o wyborze danej osoby jako kandydata na dyrektora publicznej placówki oświatowej albo też braku wyłonienia kandydata. Tym samym skoro § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wskazuje na nieprawidłowości, które jedynie mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a przy tym mają to być inne nieprawidłowości niż dotyczące nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego lub przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków lub też naruszenia tajności głosowania, to zakres regulacji § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia obejmuje również wadliwy wybór przez radę rodziców swoich przedstawicieli do komisji konkursowej.

Taki pogląd został już wyrażony w orzecznictwie sądowym (np. w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 605/18 oraz w wyroku NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 659/15). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie pogląd ten podtrzymuje.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 593/07 nie jest zasadne, ponieważ Sąd w tym wyroku dokonał wykładni § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 189, poz. 1855 ) uchylonego z dniem 21 kwietnia 2010 r. Zgodnie z treścią § 8 pkt 3 ww. rozporządzenia z 23 października 2003 r. organ prowadzący szkołę unieważniał konkurs i zarządzał ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Treść § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia objętego tą sprawą stanowi zaś, że organ prowadzący publiczną szkołę unieważnia konkurs, jeżeli stwierdzi zaistnienie innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, ale bez wskazywania, że te inne nieprawidłowości muszą być wiązane z samym postępowaniem konkursowym. Tym samym mogą one dotyczyć np. nieprawidłowości wyznaczenia członków do komisji konkursowej.

Nie można również uznać, że zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa oświatowego brak wyboru rady rodziców na początku roku szkolnego oznacza, że funkcje rady rodziców zachowują członkowie tego organu wybrani w poprzednim roku szkolnym. Stosownie do treści art. 83 ust. 3 zd. 2 Prawa oświatowego wybory do rady rodziców przeprowadza się na pierwszym zebraniu rodziców w każdym roku szkolnym. Oznacza to, że na początku każdego roku szkolnego dokonywane są wybory nowego składu rady rodziców, bo kadencja tego organu trwa jeden rok szkolny. Dopuszczalność pełnienia przez wybrane osoby stanowisk po ustaniu kadencji byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdyby taką regulację przewidywały stosowne przepisy. Takich przepisów nie zawiera Prawo oświatowe. Odmienną jest sytuacja, w której prawidłowo wybrana rada rodziców nie podejmuje uchwały w sprawie wskazania swoich przedstawicieli do np. komisji konkursowej od sytuacji, w której nie ma prawidłowo wybranej rady rodziców w danej szkole. Tym samym skoro w okolicznościach tej sprawy nie budzi wątpliwości, że nie przeprowadzono w roku szkolnym 2020/2021 wyborów do Rady Rodziców w [...] Liceum Ogólnokształcącym [...], to osoby wybrane w poprzednich latach szkolnych do tego organu nie mogły skutecznie pełnić funkcji członków tego organu i wyznaczyć swoich przedstawicieli w roku szkolnym 2020/2021 do komisji konkursowej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a tym samym skarga kasacyjna podlega, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddaleniu.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.