VII SA/Wa 1331/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-05-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572;  art. 156 par. 1 pkt 6; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak: DON.7100.35.2022.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 13 kwietnia 2022 r. DON.7100.35.2022.ANE, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania m.st. Warszawy - Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] (m.st. Warszawa) i odwołania B. Z. - utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 3 lutego 2022 r. Nr 114/2022 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z 29 maja 2015r. nakładającej na: P. S. J., B. M. Z. i m.st Warszawa (ZGN w dzielnicy [...]) obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku wielorodzinnego przy ul. D. w W. (dz. nr [...] obr. [...]) do stanu technicznego zgodnego z prawem.

GINB wskazał, że kontrola i ekspertyza techniczna z marca 2013 r. wykazały, że budynek powstał ok. 1935r. Jest w dostatecznym stanie technicznym oprócz dachu i kominów. Uznano, że remont powinien obejmować: wymianę i odtworzenie więźby dachowej z wykończeniami, lukarnami, obróbkami blacharskimi, rynnami, rurami spustowymi i kominami. Do przewodów spalinowych kominów należy wprowadzić preizolowane przewody z Kwasówki oraz wykonać warstwę izolacyjną - posadzkową na górnym stropie i zabezpieczyć poddasze przed ptakami. Kontrola 18 lutego 2015 r. wykazała niedrożność i skorodowanie rynien, rur spustowych, zarysowania elewacji i tynków gzymsów, zacieki i ubytki tynków, a przy wejściu od ulicy zapadnięcie płyt chodnikowych.

W styczniu 2021 r. m.st. Warszawa wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja jest nieważna jeżeli jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą). Wskazano na art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019r., poz. 1440) oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444) i podniesiono, że wykonanie decyzji narazi m.st Warszawa na odpowiedzialność za wydanie środków publicznych na obiekt o nieuregulowanym stanie prawnym. Toczą się bowiem postępowania sądowe w sprawie zgodności z prawem decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] czerwca 2018 r. Nr [...] uchylającej decyzje Prezydenta m.st. Warszawy oddające w użytkowanie wieczyste m.in. ww. nieruchomość i nakazującej Miastu przejęcie w zarząd części ułamkowych - udziałów P. J., M. M. i B. Z. na mocy art. 40e ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.). Wyrokiem z 19 września 2019 r., I SA/Wa 1422/18 WSA w W-wie uchylił ww. decyzję, a m.st. Warszawa wniosło skargę kasacyjną.

Ponadto wykonywane są okresowe przeglądy techniczne i monitorowany jest jego stan techniczny budynku. Prace zabezpieczające zmniejszyły ryzyko degradacji konstrukcji. Wykonanie decyzji jest więc niecelowe, bo pomija fakt prowadzenia przez sądy administracyjne postępowania w tym zakresie.

GINB przedstawił instytucję postępowania nieważnościowego i zaznaczył m.in., że w tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty. Przytoczył art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego podkreślając, że ma on charakter związany, a więc wystąpienie przesłanek w nim określonych obliguje organ do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości.

Organ stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, co potwierdza materiał dowodowy oraz wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania powtórzył, że w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane nie bada się przyczyn użytkowania obiektu w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub mieniu , ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan zagrożenia organ kieruje nakaz do właściciela bądź zarządcy budynku, zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego.

GINB wskazał, że w dacie wydania decyzji PINB stan prawny nieruchomości był oczywisty. Zarówno z KW nr [...], jak i z rejestru gruntów, wynikało, że użytkownikiem wieczystym jest m.st. Warszawa, a współużytkownikami wieczystymi P. J. i B. Z. Taki stan prawny w postępowaniu zwykłym nie był kwestionowany, a Miasto stopniowo realizowało decyzję, co potwierdza materiał dowodowy i pisma ZGN informujące o zakresie wykonanych robót.

GINB stwierdził, że stanowisko o nieważności decyzji PINB strona przyjęła po uchyleniu przez WSA w W-wie decyzji Komisji z [...] czerwca 2018 r. uchylającej decyzje Prezydenta m.st. W-wy oddające w użytkowanie wieczyste m.in. sporną nieruchomość i nakazującej skarżącej przejęcie w zarząd części ułamkowych nieruchomości.

Podkreślił, że istotą tego postepowania jest ustalenie, że przesłanka nieważności istniała w dacie wydania decyzji. Okoliczności faktyczne i prawne, które zaszły po jej wydaniu, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie (decyzja Komisji z [...] czerwca 2018 r. i nieprawomocny wyrok WSA z 19 września 2019 r.).

Organ dodał, że w świetle orzecznictwa, art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, w której samo podjęcie wykonania nosiłoby znamiona czynu zabronionego, a nie sytuację, w której wykonanie decyzji mogłoby dopiero pociągnąć zdarzenia, których realizacja mogłaby stanowić znamiona takiego czynu. Podjęcie m.in. przez skarżącą - właściciela nieruchomości - czynności w celu realizacji obowiązku nie nosiło w dacie wydania decyzji, znamion czynu zabronionego. Późniejsze zmiany własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw jest sprawą współwłaścicieli, a w razie sporu - sprawą cywilną (wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2042/18).

Powyższe potwierdza zapadły w sprawie spornego budynku nieprawomocny wyrok z 7 lipca 2021 r., VII SA/Wa 144/21, w którym Sąd (w sprawie zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji z 29 maja 2015 r.) stwierdził, że pomimo "zawirowań" prawnych dotyczących kwestii własnościowych m.st. Warszawa nadal figuruje jako właściciel, a przez to zobowiązane jest do wykonania decyzji PINB. Jako zobowiązane figurują również dwie osoby fizyczne, które aktualnie wykreślono z KW, wobec których nie toczy się postępowanie egzekucyjne. Bez znaczenia dla wykonania decyzji z 2015 r. pozostają sygnalizowane, ewentualne trudności z wyegzekwowaniem wydanych środków. Jest to okoliczność dotycząca wzajemnych rozliczeń nakładów na nieruchomość. Sąd dostrzegł charakter prawno - organizacyjny skarżącego, jego skomplikowaną strukturę i związanie normami np. zamówień publicznych. Nie podważa to jednak ciążącego na nim obowiązku prawnego, niezależnego od ww. kwestii. Miasto po wykonaniu obowiązku będzie mogło domagać się rozliczenia kosztów, co stanowi sprawę cywilną.

Z tej przyczyny ukształtowanie obowiązków adresatów decyzji wynikających z Prawa budowlanego po wydaniu decyzji Komisji organ uznał za pozostające bez wpływu na wyczerpanie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Organ nie podzielił również zarzutów B. Z., gdyż w tym postępowaniu nie ma zastosowania art. 26 ust. 1 cyt. ustawy z 9 marca 2017r. Dotyczy bowiem zawieszenia postępowania toczącego się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym dotyczących decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowania o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, albo inne postępowanie przed tymi organami lub sądami toczące się na skutek decyzji reprywatyzacyjnej, w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Żadne z nich nie dotyczy tego postępowania.

GINB nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącej co do naruszenia przez PINB art. 28 k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że odwołująca miała status strony. Decyzja Komisji z [...] czerwca 2018 r. nie miała bowiem wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji z 29 maja 2015 r., co już wyjaśniono.

Organ stwierdził, że badana decyzja nie jest obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.,

Skargę na powyższą decyzję złożyło m.st. Warszawa wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8 § 2 i 107 § 3 w zw. z art. 15 i 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uchybienie istocie postępowania odwoławczego polegającej na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, a w konsekwencji brak odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie kar grożących za czyn wywołany wykonaniem decyzji - art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 K.k..

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatkowanie środków publicznych musi odbywać się w zgodzie z zasadą celowości, a zgodnie z art. 11 ust. 1 cyt. ustawy za delikt uważa się wydatkowanie środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Zgodnie z doktryną jako czyny naruszające dyscyplinę finansów publicznych określone w art. 11 należy zakwalifikować: dokonanie wydatku na cel nieprzewidziany w przepisach prawa, dokonanie wydatku na realizację celów innych jednostek, dokonanie wydatku bez zastosowania obowiązujących procedur.

Organy nie odnoszą się do faktu, że skarżący informował o przyczynach wykonania części robót oraz, że część z nich dotyczy odtworzenia obiektu, wobec którego toczą się postępowania regulujące jego stan prawny. Wniesiono skargę kasacyjną od wyroku z 19 września 2019 r., I SA/Wa 1422/2018, której do dziś nie rozpoznano – (sygn. I OSK 1711/20).

Zdaniem skarżącego, decyzje nie odnoszą się do własności nieruchomości, gdyż po zmianach w KW dotychczasowi współwłaściciele stają się współposiadaczami nieruchomości. Dla ww. nieruchomości prowadzona jest KW nr [...] [...] a dla budynku KW nr [...] oraz nr [...] (pow. 17m2), nr [...] (pow. 19 m2) , nr [...] (pow. 17m2) nr [...] (pow. 19 m2). Co do M. M. 3/12 części nieruchomości warszawskiej obecnie dz. nr [...] (pow. 647 m2) z zabudowaniami - KW nr [...] a dla ww. działek KW nr [...]. Co do B. Z. 3/12 części nieruchomości warszawskiej obecnie dz. nr [...] (pow. 307 m2), KW nr [...], a ponowne wszczęcie postępowania reprywatyzacyjnego czyni tę decyzję nieważną w świetle art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 975/22 oddalił skargę m.st. Warszawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 kwietnia 2024r. sygn. akt II OSK 421/23 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Z uwagi na zapadły w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) podkreślić na wstępie trzeba, że stosownie do art. 190 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zdanie pierwsze).

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd prezentowany w doktrynie wskazał, że art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie samo podjęcie rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Decyzja została zatem wydana zgodnie z prawem, ale w przypadku przystąpienia do wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia, działanie takie wyczerpywałoby znamiona czynu zagrożonego karą. Zarzuty oparte na tej przesłance nie mogą być więc dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji. Nie jest przy tym istotne, czy adresat podjął takie działania. W konsekwencji w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ustalenie, że decyzję wydano niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Zaznaczył, że spór nie dotyczy tego, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się Miasto była dotknięta wadą w dacie jej wydania, ale tego, czy jej wykonanie grozi Miastu karą z uwagi na stan prawny nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że ukształtowanie obowiązków adresatów decyzji wynikających z Prawa budowlanego po wydaniu decyzji przez Komisję pozostaje bez wpływu na wyczerpanie normy z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że – pomimo postępowań toczących się odnośnie spornego budynku, jak i działki nr [...], na którym jest posadowiony – m.st. Warszawa nadal pozostaje jego właścicielem, co wynika jednoznacznie z KW nr [...]. Na powyższe wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w uzasadnieniu prawomocnego obecnie wyroku z 19 września 2019 r., I SA/Wa 1422/18 WSA - który uchylił decyzję Komisji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2024r. sygn. akt I OSK 1711/20 oddalił skargi kasacyjne Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz [...] - Stowarzyszenia [...].

Sąd podziela również stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w tej kwestii, niemniej dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym. Przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, to jest, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka sytuacja nie jest prawnie dopuszczalna. Organ nie ma możliwości, aby w postępowaniu, jakie się przed nim toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1132/22, LEX nr 3621398).

W konsekwencji dopóki wpis w [...] dotyczy skarżącego wykonanie decyzji wydanej w trybie art. 66 Prawo budowlane nie może powodować, że będzie obciążony karą z uwagi na stan prawny nieruchomości.

Taki pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2021r. sygn. akt VII SA/Wa 144/21, które podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2023r. sygn. akt II OSK 2330/21 oddalając skargę kasacyjną m.st. Warszawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z 29 maja 2015 r., której stwierdzenia nieważności domaga się w tej sprawie skarżący.

Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił