III SA/Kr 1168/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-17	
Data wpływu	2016-08-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bożenna Blitek
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący/
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1242/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; Art. 39 ust. 1  i ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; Art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata J. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją wydaną w dniu [...] 2016 r. znak [...] orzekł o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego na zakup żywności.

Organ ustalił, że G. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym orzeczonym na stałe. Przysługuje mu zasiłek stały w wysokości 604 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 20 zł, a ponadto w okresie od września 2015 r. do sierpnia 2016 r. skarżący otrzymywał świadczenie w wysokości 400 zł miesięcznie od Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, które nie wliczało się do jego dochodu. Organ stwierdził też, że skarżący uczęszcza na zajęcia organizowane w Miejskim [...] od poniedziałku do piątku, gdzie przysługują mu bezpłatne posiłki. Skarżący jest właścicielem trzech lokali wyodrębnionych w kamienicy w L, z czego jeden lokal jest wynajmowany lokatorom, a uzyskiwana w ten sposób należność jest bezpośrednio przekazywana do komornika na poczet zaległości alimentacyjnych, podczas gdy pozostałe lokale są niezamieszkane. Pomimo posiadania lokali możliwych do zamieszkania skarżący zajmuje lokal w hotelu pracowniczym w K, za który w miesiącu lutym 2016 r. zapłacił 580 zł. Skarżący przedstawił faktury za zakupione leki lub środki pomocnicze w styczniu na łączną kwotę 70,18 zł, w lutym na łączną kwotę 138,74 zł oraz w marcu na kwotę 59,75 zł. Ponadto skarżący otrzymał jednorazowe świadczenie od Arcybractwa [...] w wysokości 500 zł na opłatę za lokal w hotelu.

Organ uznał, iż pomimo pozostawania w trudnej sytuacji finansowej, skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy, gdyż stanowi on wsparcie dla osób znajdujących się w ciężkim położeniu, nie zaś stałe źródło utrzymania. Skarżący powinien dążyć do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów. Stwierdził, że zadaniem pomocy społecznej nie jest zaspokojenie wszystkich żądań, a z uwagi na przyznane zasiłki oraz posiadane zasoby jest w stanie samodzielnie pokryć niektóre koszty. Ponadto organ podał, że skarżący nadal nie wyraża woli współpracowania z organem, konsekwentnie odmawiając zawarcia kontraktu socjalnego. Organ podał też, iż skarżącemu został przyznane zasiłki celowe: na środki czystości w wysokości 50 zł oraz na leki w wysokości 70 zł.

W odwołaniu od ww. decyzji G. P. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem skarżącego, organ przemilczał fakt, iż z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność i przewlekłe choroby, na które cierpi oraz jego zaawansowany wiek wynoszący 63 lata, nie jest w stanie podjąć pracy. Ponadto organ pominął, że ma status działacza opozycji antykomunistycznej i z uwagi na to, organ w pierwszej kolejności może mu przyznać pomoc społeczną. Skarżący podkreślił, że posiadane przez niego lokale w kamienicy w L, które nie są zajmowane przez lokatorów, nie nadają się do zamieszkania, gdyż wymagają remontu. Ponadto podniósł, że odmawia zawarcia kontraktu socjalnego, gdyż przewidywałby on wyjazd do L, podczas gdy od 35 lat mieszka w K i tutaj znajduje się jego centrum aktywności życiowej. Ponadto skarżący poinformował, że wobec jego własności w L toczy się postępowanie przed sądem powszechnym, w wyniku którego może dojść do zlicytowania ww. nieruchomości przez komornika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 maja 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. znak [...].

Kolegium stwierdziło, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej w postępowaniu administracyjnym dokumentacji organ I instancji ustalił dochód G. P. Zdaniem organu, skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego ustalonego w ustawie o pomocy społecznej, jednakże samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej świadczenia, gdyż organ ocenia całokształt sytuacji finansowej i życiowej osoby ubiegającej się o zasiłek w ramach uznania administracyjnego. Organ podkreślił, że celem zasiłku celowego jest wsparcie osób w ciężkiej sytuacji materialnej, a nie zapewnienie stałego źródła dochodu. Skarżącemu przyznano wcześniej zasiłki stanowiące jego miesięczny dochód a przyznanie kolejnych jest zależne m.in. od możliwości finansowych organu. Organ ustalił, że skarżący posiada również inne dochody, które nie są wliczane do dochodu z pomocy społecznej - takie jak świadczenia dla kombatantów oraz dodatkowe wsparcie od Stowarzyszenia [...] czy dochody z mieszkania w L, które pokrywają zobowiązania alimentacyjne oraz inne świadczenia, jak darmowe posiłki w Centrum [...] oraz produkty żywnościowe otrzymywane w ramach programu operacyjnego pomoc żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym. Z uwagi na to organ stwierdził, że zasiłek celowy na zakup żywności skarżącemu nie przysługuje. Organ podkreślił, że niezależnie od powyższego, przyznał skarżącemu zasiłek celowy na środki czystości w wysokości 50 zł oraz zasiłek celowy na leki w wysokości 70 zł.

W skardze do WSA w Krakowie od powyższej decyzji G. P. podtrzymał zarzuty i stanowisko przedstawione w odwołaniu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o zobowiązanie organu odwoławczego do uchylenia decyzji I instancji. Wniósł także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Przepis art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 poz.163 ze zm.), zwanej dalej: ustawą, stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Przypomnieć też należy, mając na uwadze zarzuty skargi, że art. 2 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a zgodnie z art. 3 - rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ponadto zgodnie z art. 4 cyt. ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W konsekwencji art. 11 ust. 2 ustawy stanowi m.in., że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i in. mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Przyznanie zasiłku celowego ma zatem charakter uznaniowy. Nie oznacza to dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organom większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex Omega nr 149543) NSA orzekł, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych na podstawie całego materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Organy uzasadniły odmowę przyznania skarżącemu kolejnego zasiłku celowego, tym razem na zakup żywności, po dokonaniu rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżącego. Oczywistym jest, że dla oceny rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego konieczne jest zestawienie uzyskiwanych przez daną osobę dochodów oraz ponoszonych przez nią wydatków na codzienne utrzymanie. Należy jednak zwrócić uwagę, że po stronie dochodowej należy uwzględnić nie tylko realne wpływy pieniężne, lecz także posiadany majątek oraz właściwe wykorzystanie posiadanych zasobów. W odniesieniu do skarżącego organy ustaliły, że ma on przyznany zasiłek stały w wysokości 604 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 20 zł. Ponadto skarżący posiada trzy lokale mieszkalne w kamienicy i pomimo tego, że od woli skarżącego zależy, gdzie chce mieszkać i jakie składniki swojego majątku chce zatrzymać, a jakie są mu zbędne, to nie zmienia to faktu, że przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego organy mają obowiązek wziąć pod uwagę posiadany przez niego majątek. Winny także oszacować zdolności do wygenerowania z tego majątku dodatkowych dochodów. Na potencjalne źródła dochodu, w tym przysporzenia, jakie łączą się ze zbyciem posiadanego przez stronę majątku nieruchomego, zwracał skarżącemu uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1588/14.

Dlatego za prawidłowe Sąd uznał uwzględnienie przez organy obu instancji posiadanego przez skarżącego majątku w postaci mieszkań. Organy zasadnie uwzględniły także fakt, że skarżący uzyskuje również wsparcie od innych podmiotów, w tym również w zakresie otrzymywania posiłków i żywności.

Uznając ustalenia faktyczne za prawidłowe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że uzyskiwane przez skarżącego dochody, przy uwzględnieniu jego majątku oraz dotychczas otrzymywanej pomocy, nie wskazują na konieczność uwzględniania każdego wniosku skarżącego, tym bardziej, że skarżący nie współpracuje z organami pomocy społecznej, natomiast oczekuje od nich stałego już wsparcia. Jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 852/16 wielokrotnie sądy administracyjne wyjaśniały wszelkie wątpliwości skarżącego, ustosunkowując się do wszystkich zarzutów jego skarg. W przedmiotowej sprawie skarżący ograniczył się ponownie jedynie do powielenia zarzutów poprzednich skarg bez wskazania jakiejkolwiek próby samodzielnego rozwiązania swoich problemów przy wykorzystaniu posiadanego majątku (w szczególności dla zlikwidowania wzrastających od lat zaległości alimentacyjnych i jednocześnie pozyskania środków z wynajmu na swoje potrzeby). Nie podjął też w tym celu współpracy z organami pomocy społecznej. Niestawiennictwo skarżącego na rozprawie oraz brak kontaktu z pełnomocnikiem ustanowionym przez sąd z urzędu nie pozwoliło na wyjaśnienie przyczyn takiej postawy skarżącego. Dlatego Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w całości popiera stanowisko, jakie zajął w wyroku z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 852/16 .

Podsumowując, Sąd uznał, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i nie można zarzucić im naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, jak również art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i ust 2. ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1801. Ponieważ skarga została wniesiona w dniu 14 lipca 2016 r., należało stosować przepisy ww. rozporządzenia na podstawie § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2016 poz. 1714).