II GSK 113/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-04-17	
Data wpływu	2012-01-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Stanisław Gronowski	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 358/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 4 pkt 1 i 6 , art. 40 ust. 12 pkt 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 141 par. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2, art. 31 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Tezy
Chodnik jako część drogi przeznaczonej dla ruchu pieszych mieści się w pojęciu pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). O zajęciu pasa drogowego decyduje nie tylko zajmowanie gruntu na powierzchni chodnika, ale również przestrzeni nad chodnikiem. Przejawem takiego zajęcia pasa drogowego jest rozmieszczenie parasoli nad chodnikiem, zajmujących całą szerokość chodnika i powodujących nieuniknioną kolizję między podstawową funkcją chodnika, jaką jest obsługa ruchu pieszych a zajęciem pasa drogowego w postaci ogródka piwnego.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 358/11 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., o sygn. akt III SA/Lu 358/11, oddalił skargę skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza K. z dnia [...] marca 2011 r. wymierzającą R.Z. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 12.240 zł za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący zorganizował ogródek piwny na chodniku przed budynkiem [...] w pasie drogowym przy ul. R. w K., bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność ta została udokumentowana zdjęciami oraz sporządzonymi protokołami.

Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu [...] września 2010 r. oraz w dniu [...] lutego 2011 r. dokonano pomiarów zajętej powierzchni chodnika ustalając, że jego szerokość wynosi 3 metry, a parasole znajdujące się nad chodnikiem mają wymiary 3,0 m x 3,0 m każdy i zajmowały całą szerokość istniejącego chodnika. Funkcjonujący ogródek oraz ustawione w nim parasole powodowały nieuniknioną kolizję między podstawową funkcją chodnika, jaką jest obsługa ruchu pieszych a zajęciem pasa drogowego w celu urządzenia ogródka piwnego. Spowodowało to faktyczne wyłączenie części pasa drogowego (chodnika o szerokości 3 m i długości 12 m, co daje łączną powierzchnię 36 m²) dostępnego dla wszystkich do użytku publicznego. Ponadto z akt sprawy wynika, iż zarządca drogi – Burmistrz Miasta K.– nie udzielił zezwolenia skarżącemu na zajęcie pasa drogowego we wskazanym miejscu w celu zorganizowania ogródka piwnego.

Według organu odwoławczego z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika w sposób jednoznaczny, że ustawodawca nakazał zarządcy drogi wymierzanie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności prawidłowo ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy dany podmiot zajął go bez zezwolenia zarządcy drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują żadnej możliwości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, jak również nie uzależniają jej naliczenia od winy podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia.

W ocenie Kolegium nie budzi też zastrzeżeń sposób naliczenia kary (36,0 m² x 17 dni x 2,0 zł/m² dzień x 10 = 12.240 zł), ponieważ uwzględniony został okres od momentu stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego do momentu usunięcia ogródka (to jest od 7 do 23 września 2010 r.).

Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów odwołania wskazujących na zajęcie pasa drogowego jedynie o szerokości 2 metrów, ponieważ zdaniem organu przeprowadzone postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie przeczy temu twierdzeniu. Skarżący w chwili zajęcia pasa drogowego i wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadził działalność gospodarczą pod nazwą [...] R.Z., a zgodnie z oświadczeniem złożonym w odwołaniu zaprzestał prowadzenia przedmiotowej działalności od dnia [...] października 2010 r., co jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę. Jak wskazał w sprawie bezsporne jest, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą [...] – R. Z. w K., w okresie od dnia 7 września 2010 r. do dnia 23 września 2010 r. (17 dni) zajmował – bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi – pas drogowy przy ul. R. w K.. Skarżący zresztą tej ustalonej okoliczności faktycznej nie przeczy.

Według WSA organ I instancji w ramach niewadliwie przeprowadzonych dowodów dokonał ustalenia, z którego wynika, że powierzchnia pasa drogowego zajętego przez skarżącego pod urządzenie ogródka piwnego wynosiła 36 m² powierzchni zajętego chodnika (o wymiarach 3 metry x 12 metrów). Ustalenie to zostało poprzedzone oględzinami, z którego sporządzono czytelną dokumentację fotograficzną. Natomiast organ II instancji kontrolując w ramach postępowania odwoławczego decyzję organu I instancji ustosunkował się do podniesionego w odwołaniu zarzutu skarżącego odnoszącego się do błędnych wyliczeń odnośnie powierzchni zajętego na urządzenie ogródka piwnego pasa drogowego i argumentacja w tym zakresie nie jest wadliwa, gdyż odnosi się do przeprowadzonych dowodów, które ocenione zostały w zgodzie z obowiązującym zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Wprawdzie w ocenie skarżącego chodnik został przez niego zajęty na szerokości 2 metry, gdyż taka była szerokość drewnianego podestu, na którym w ogródku piwnym usytuowane były stoliki, nie zmienia to jednak wyniku przeprowadzonych oględzin, które wskazują na prawidłowości wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji odnośnie powierzchni zajętego przez skarżącego pasa drogowego. Wynika z nich, że przy obliczaniu powierzchni zajętego pasa drogowego uwzględnić należało fakt, iż chodnik, który ma szerokość 3 metrów został całkowicie zajęty, bowiem parasole ocieniające ogródek zajmowały całą szerokość istniejącego chodnika, gdyż miały rozmiar 3 m x 3 m, co przyznał w toku postępowania sam skarżący. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że ustalenie organów odnośnie powierzchni zajętej pod ogródek piwny urządzony przez skarżącego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi jest prawidłowe, bowiem znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który zgromadzony został i oceniony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie WSA do obliczenia kary pieniężnej przyjęto prawidłowo stawkę wynikającą z załącznika do uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zasad ustalania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych gminnych.

Odnosząc się do kwestii stopnia zawinienia skarżącego, Sąd I instancji podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, że zagadnienie to leży poza zainteresowaniem organów. Poza tym WSA uznał, że skarżący jako przedsiębiorca powinien mieć świadomość, iż zajęcie pasa drogowego wymagało zgody jego zarządcy i dokonując tego zajęcia bez jej uzyskania, dopuścił się zajęcia pasa drogowego w sposób zawiniony. Oceny tej nie zmienia fakt, że w okresie dokonanego zajęcia zostało wszczęte na wniosek skarżącego i prowadzone przez organ postępowanie w celu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Fakt ten nie wyłącza bowiem odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a dla odpowiedzialności tej istotne znaczenie ma to, czy w okresie zajęcia pasa drogowego zarządca drogi wydał już decyzję o wyrażeniu na to zgody, czy też nie. Poza sporem jest zaś to, że zgody takiej zarządca drogi skarżącemu w 2010 r. nie udzielił.

II

Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj. art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwą wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy polegającą na przyjęciu, iż kara pieniężna za delikty administracyjne, a więc także za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, jest niezależna od winy sprawcy (s. 6, akapit ostatni uzasadnienia wyroku), podczas gdy odpowiedzialność w trybie tych przepisów, tak jak każda odpowiedzialność prawna, musi być zindywidualizowana i opierać się może tylko na jednej z form winy, a ponadto naruszenie tych samych przepisów poprzez błędne zastosowanie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy i nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, któremu nie sposób przypisać zawinienia a co najwyżej działanie w zaufaniu do ukształtowanego przez szereg lat zwyczaju urządzania w tym samym miejscu k. rynku ogródka letniego, który był akceptowany zarówno przez organy administracji jak i publiczność - co uzasadniało w przypadku nie uzyskania zgody na zajęcie zastosowanie przepisów o opłatach za zajęcie a nie kary (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych), zwłaszcza, że zajęcie pasa nie spowodowało jakiegokolwiek zagrożenia, utrudnienia w ruchu drogowym czy pieszym czy zniszczeń pasa;

II. Przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1, 141 § 4, art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. nieprawidłowo i bezkrytycznie akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji, pominął część zebranego w sprawie materiału i przedstawił stan faktyczny sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a tym samym dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, w konsekwencji błędnie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie oraz nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) mimo, że istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości ze względu na naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80, 8 i 9 k.p.a. bowiem organ administracji (a za nim WSA) nie zgromadził a zwłaszcza nie ocenił w sposób wszechstronny materiału dowodowego, błędnie przyjmując za ustalone, że:

- skarżący zajął bez zezwolenia powierzchnię 36 m2 podczas gdy zajęcie dotyczyło co najwyżej 24 m2. Nie można bowiem mówić o zajęciu pasa drogowego (przy pomocy nie zawsze otwartego parasola) jeżeli przestrzeń (pod otwartym nawet parasolem) pozostaje w dalszym ciągu dostępna dla nieograniczonej liczby przechodniów. Skarżący pozostawił bowiem ogólnodostępne przejście, które w żaden inny sposób nie było wykorzystywane niż dla publicznego przechodu. Przyjęcie tezy, że o zajęciu decydują otwarte parasole nadwieszone nad ogólnie dostępnym chodnikiem wymagało ustalenia w jakich godzinach a przede wszystkim w jakie dni parasole były otwarte i tym samym zajmowały pas drogowy. Jest to istotne o tyle, że parasole nie były ustawione dla osłony przed słońcem bowiem ogródek zlokalizowany jest w naturalnie zacienionej części rynku a przed deszczem wykorzystywane były wyłącznie w przypadku opadu deszczu. Tymczasem takich ustaleń w aktach sprawy jest brak a zgromadzone zdjęcia, które przywołuje WSA nie stanowią wystarczającego dowodu na tą okoliczność;

- uznanie, iż skarżący zajęcia pasa drogowego dopuścił się w sposób zawiniony wyłącznie przy przyjęciu świadomości po stronie skarżącego jako przedsiębiorcy uzyskania zgody, bez uwzględnienia bezspornych faktów, iż skarżący w tym samym miejscu przed [...], którym zarządzał, w podobnym okresie roku prowadził podobną działalność przez wiele lat, uzyskując za każdym razem zgodę organu bez jakichkolwiek dodatkowych warunków i uiszczał z tego tytułu należne opłaty. Prowadzony lokal stał się wręcz elementem letniego krajobrazu rynku i cieszył się bardzo dużą popularnością odwiedzających. Uprawnione, w tych okolicznościach faktycznych i prawnych, poparte także ustnymi zapewnieniami ze strony pracowników organu, było przyjęcie, iż także w 2010 roku działalność skarżącego w tym miejscu rynku będzie pożądana a zgoda organu jest formalnością. Tymczasem zarządca drogi, mimo identyczności okoliczności i wniosku o zajęcie ze składanymi w poprzednich latach, zażądał dodatkowych (zbędnych w ocenie skarżącego) opracowań i mimo ich dostarczenia w efekcie zgody odmówił. Zachowanie organu w roku 2010 w stosunku do skarżącego (nawet przy założeniu, iż było uprawnione) może być ocenione jako podjęte z naruszeniem zawartych w art. 8 i 9 k.p.a. zasad pogłębiania zaufania do organów oraz informowania okolicznościach faktycznych i prawnych. To z kolei musi eliminować winę skarżącego.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 i 136 § 1 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i całości materiału zgromadzonego w aktach sprawy.

Jak wskazuje skarga kasacyjna, zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, że nałożenie kary administracyjnej jest niezależne od kwestii winy sprawcy, który ma jedynie możliwość ubiegania się o rozłożenie kary na raty jest wadliwa i pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą kary (represji) określonej w tym przepisie a przez to z zasadą proporcjonalności wynikającą z treści art. 31 ust.3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji statuującej demokratyczne państwo prawa. Według kasara tego typu wykładnia zakładająca automatyzm stosowania kary (mechaniczne i rygorystyczne regulowanie sytuacji prawnej jednostki), odrywając karę od subiektywnego elementu zawinienia, przeczyłaby istocie kary administracyjnej czyniąc ją swego rodzaju daniną publiczną, co także pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie skarżącego przytoczona powyżej błędna wykładnia i zastosowanie norm dotyczących kar miała oczywiście wpływ na rozstrzygnięcie. Jest bowiem poza sporem w niniejszej sprawie, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącego nastąpiło w oparciu o ukształtowany przez szereg lat zwyczaj urządzania przez skarżącego, w tym samym miejscu k. rynku ogródka letniego, który był akceptowany zarówno przez organy administracji jak i publiczność.

Ponad skarga kasacyjna podnosi, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne dotknięte jest istotnymi wadami. Dotyczą one zwłaszcza nie wyjaśnienia istotnych (mających wpływ na rozstrzygnięcie) okoliczności faktycznych i prawnych związanych, z powierzchnią zajętego pasa - szczegółowo uzasadnionych wyżej przy postawionym zarzucie .

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną oparł zarzuty na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (at. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie uznaje za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Skarżący upatruje naruszenia tych przepisów w przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli działalności organów przez Sąd I instancji, gdyż organy nie zgromadziły, a zwłaszcza nie oceniły w sposób wszechstronny materiału dowodowego, błędnie przyjmując za ustalone, że:

- skarżący zajął bez zezwolenia powierzchnię 36 m2, podczas gdy zajęcie dotyczyło co najwyżej powierzchni 24 m2 , nie można bowiem mówić o zajęciu pasa drogowego, jeżeli przestrzeń pod otwartym parasolem pozostaje w dalszym ciągu dostępna dla nieograniczonej liczby przechodniów;

Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej zgodnie z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a i orzekając na podstawie akt sprawy - stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. - słusznie stwierdził, że postępowanie przed organami było prowadzone w sposób prawidłowy, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Bezsporny w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą [...] – R. Z. w okresie od dnia 7 września 2010 r. do dnia 23 września 2010 r. (tj. 17 dni) zajmował – bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi – pas drogowy przy ul. R. w K. Zresztą sam skarżący tej ustalonej okoliczności faktycznej nie przeczy.

Zarzuty skarżącego dotyczą błędnych wyliczeń odnośnie powierzchni zajętego na urządzenie ogródka piwnego pasa drogowego, gdyż w ocenie skarżącego chodnik został przez niego zajęty na szerokości 2 metry, gdyż taka była szerokość drewnianego podestu, na którym w ogródku piwnym umieszczone były stoliki, nie zaś na szerokości 3 metry, tj. całej szerokości chodnika. Jednakże - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - przy obliczaniu powierzchni zajętego pasa drogowego -uwzględnić należało fakt, iż chodnik, który ma szerokość 3 metrów został całkowicie zajęty, bowiem parasole ocieniające ogródek zajmowały całą szerokość istniejącego chodnika, gdyż miały rozmiar 3 m x 3 m, co przyznał w toku postępowania sam skarżący. Zatem, urządzony przez skarżącego ogródek oraz ustawione w nim parasole powodowały nieuniknioną kolizję pomiędzy podstawową funkcją chodnika, jaką jest obsługa ruchu pieszych a zajęciem pasa drogowego w celu urządzenia ogródka piwnego. Spowodowało to faktyczne wyłączenie części pasa drogowego, tj. chodnika o szerokości 3 m i długości 12 m – co dawało łączną powierzchnię – 36 m2 .

Powyższe ustalenia faktyczne zostały potwierdzone w sporządzonych przez organ I instancji - na podstawie przeprowadzonych oględzin - protokołach z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] lutego 2011 r. oraz dokumentacją fotograficzną sporządzoną przez pracownika organu, znajdujących się w aktach sprawy.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z pkt 2 i 3 tego artykułu, droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy, a zgodnie z pkt 6 chodnik stanowi część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych. Zatem chodnik jako część drogi przeznaczona dla ruchu pieszych stanowi jednocześnie część pasa drogowego.

Definicja ustawowa pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych została poddana gruntownej analizie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11 oraz por. uchwałę z tej samej daty, sygn. U OPK 3/00, ONSA 2001/1/12).

Przenosząc powyższe rozważania należy stwierdzić, iż parasole ustawione na chodniku w ogródku piwnym prowadzonym przez skarżącego zajmowały przestrzeń nad pasem drogowym i jednocześnie zajmowały całą szerokość istniejącego chodnika, tj. 3 metry, zatem Sąd I instancji słusznie stwierdził, że to ta szerokość, nie zaś 2 metry, stanowiące szerokość drewnianego podestu, powinny być i zostały wzięte pod uwagę przy określeniu powierzchni zajętego pasa drogowego. Ze względu na to, że parasole wchodziły w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., stanowiły one obiekt zajmujący pas drogowy, którego zajęcie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 558/11; wyrok WSA w Szczecinie z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 837/10; wyrok WSA w Poznaniu z 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 808/11).

Zatem należy stwierdzić, że chodnik jako część drogi przeznaczonej dla ruchu pieszych mieści się w pojęciu pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 6 ustawy o drogach publicznych. O zajęciu pasa drogowego decyduje nie tylko zajmowanie gruntu na powierzchni chodnika, ale również przestrzeni nad chodnikiem. Przejawem takiego zajęcia pasa drogowego jest rozmieszczenie parasoli nad chodnikiem, zajmujących całą szerokość chodnika i powodujących nieuniknioną kolizję między podstawową funkcją chodnika, jaką jest obsługa ruchu pieszych a zajęciem pasa drogowego w postaci ogródka piwnego.

Z uwagi na powyższe, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż ustalenia organów odnośnie powierzchni zajętej pod ogródek piwny urządzony przez skarżącego na chodniku bez zezwolenia zarządcy drogi jest prawidłowe, bowiem znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który zgromadzony został i oceniony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy działały przy tym zgodnie z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady udzielania informacji stronom postępowania (art. 9 k.p.a.).

Zupełnie nieuzasadniony jest powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 p.p.s.a., gdyż wyrok Sądu I instancji został wydany przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku.

Co do zarzutu kasacji naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny uważa go za niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Uzasadnienie wyroku zawiera spójne i jasne wywody Sądu na temat przyczyn nieuwzględnienia skargi.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08 LEX 513058). Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, określonych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, są one niezasadne. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, iż kara pieniężna za delikty administracyjne, a więc także za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, jest niezależna od winy sprawcy, podczas gdy odpowiedzialność w trybie tych przepisów, tak jak każda odpowiedzialność prawna musi być zindywidualizowana i opierać się może tylko na jednej z form winy.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, iż odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od stopnia winy dokonującego takiego zajęcia. Zatem poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1058/08, wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08; wyrok NSA z 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/08).

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6 art. 40 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08; wyrok NSA z 27 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 957/08).

Nie doszło też wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej do naruszenia art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP z tego powodu, że zdaniem skarżącego zajęcie pasa drogowego nastąpiło na skutek okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności, gdyż nie można mu przypisać winy. Odpowiedzialność prawna podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia jest stosowana wobec każdego na równych zasadach – stosownie do art. 2 Konstytucji RP i jest zgodna z zasadą proporcjonalności, o której stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.