Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.C. i M.C. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie uzgodnienia etapowania prac dotyczących sporządzenia mapy geodezyjnej - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić H.C. i M.C. uiszczony solidarnie wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych).

W dniu 9 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie wpłynęła skarga H.C. i M.C. dotycząca bezczynności Starosty [...] w przedmiocie uzgodnienia etapowania prac dotyczących sporządzenia mapy geodezyjnej zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...]. Skarżący zarzucili naruszenie "art. 14 § 1 1a 3" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a."). Zawnioskowali o stwierdzenie, że w sprawie rozpoznania wniosku miała miejsce bezczynność Starosty związana z rażącym naruszeniem prawa. Zawnioskowali o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnili, że dnia 6 grudnia 2021 r. zgłosili do Starosty [...], drogą elektroniczną, pracę geodezyjną dotyczącą sporządzenia mapy do celów projektowych. W zgłoszeniu zamieścili informację o proponowanym etapowaniu wykonania tej pracy. Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w [...] drogą komunikacji elektronicznej poprzez komunikator Webewid w dniu 6 grudnia 2021 r. poinformował o nie uzgodnieniu etapowania pracy. Informacja ta zamieszczona została elektronicznie na komunikatorze Webewid w formie wiadomości tekstowej możliwej tylko do odczytania na ekranie komputera. Nie zawierała żadnej formy podpisu, które wymienione są w "art. 4 §1 a. 3 Kpa.". Zdaniem Skarżących już sam brak właściwego podpisu powoduje, że sprawa nie została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Takie odmowne rozstrzygnięcie wniosku, zdaniem Skarżących, stanowiło naruszenie art. 6, art. 15, art. 35 § 1 i § 2 oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Z tej przyczyny złożyli skargę do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, który to organ w piśmie z dnia 14 marca 2022 r. uznał ją za nieuzasadnioną i stwierdził, że Starosta załatwił sprawę poprzez czynność materialno-techniczną umieszczając w komunikatorze Webewid informację o odmowie etapowania prac. Zdaniem Skarżących odmowa wykonania czynności materialno-technicznej powinna mieć formę decyzji administracyjnej od której służy odwołanie. Niezgodna z obowiązującymi przepisami, forma rozstrzygnięcia przez Starostę, wniosku o etapowanie pracy, uniemożliwiła dokonania merytorycznej obrony ich stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] zawnioskował o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, z uwagi na brak wniesienia ponaglenia zgodnie z art. 37 k.p.a., ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że dnia 6 grudnia 2021 r. geodeta H.C. zgłosił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pracę geodezyjną dotyczącą sporządzenia mapy do celów projektowych dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...]. W pkt 16 zgłoszenia pracy wykonawca zamieścił informację dotyczącą etapowania pracy "etap 1 do 03.2022 - mapa d/c proj., etap 2 do 12.2022 - wznowienie/wyznaczenie punktów granicznych". Starosta [...] zarejestrował w/w zgłoszenie pod numerem [...], a kierownik PODGiK G.K. poinformował wykonawcę poprzez komunikator w portalu Webewid, że zaproponowane etapowanie prac nie będzie uzgodnione. Wykonawca prac tego samego dnia - 6 grudnia 2021 r. - dokonał zgłoszenia uzupełniającego dotyczącego prac dodatkowych dotyczących wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Starosta przyjął zgłoszenie uzupełniające i ponownie w następnym dniu - tj. 7 grudnia 2021 r.) poinformował wykonawcę o odmowie uzgodnienia zaproponowanego etapowania prac.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nie naruszył art. 14 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż w obecnym stanie prawnym takie przepisy nie obowiązują. Nie doszło również do naruszenia art. 14 § 1a k.p.a., gdyż sprawa została załatwiona bezzwłocznie zgodnie z art. 14 §1c, z wykorzystaniem usług online (tj. komunikatora będącego integralną częścią serwisu WebEwid) udostępnionych przez organ administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony (...) w sposób określony w art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 346, 568, 695, 1517 i 2320). Każdy z użytkowników serwisu WebEwid, a więc zarówno upoważniony pracownik organu jak i wykonawca prac geodezyjnych jest identyfikowany na podstawie indywidualnego loginu i hasła. Wniosek o założenie konta w serwisie WebEwid został złożony przez skarżącego [...] lipca 2019 r. i od tego czasu skarżący wykorzystuje je każdorazowo do wszelkich czynności związanych z obsługą zgłoszeń prac geodezyjnych. Prawidłowość załatwienia sprawy przez Starostę za pomocą środków komunikacji elektronicznej została potwierdzona przez PWINGiK w Rzeszowie w piśmie z 4 marca 2022 r. nr GK-I.7210.27.2022.

Starosta stwierdził ponadto, że nie naruszył art. 104 k.p.a. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. – dalej "Pgk") nie nakładają na organ obowiązku prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie odmowy uzgodnienia etapowania prac geodezyjnych. Organ zauważył, że art. 12a ust. 1a Pgk wyraźnie wskazuje, że ewentualny harmonogram i zakres częściowego przekazywania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych wymaga uzgodnienia, czyli porozumienia obu stron tj. organu prowadzącego zasób geodezyjny i wykonawcy prac. Uzgodnienie to ma charakter fakultatywny i pozwala na usprawnienie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego dotyczącego rozległych obszarowo inwestycji. Wprowadzenie możliwości etapowania odbiorów prac tego typu zakłada korzyści zarówno dla inwestora, który będzie w stanie racjonalnie zaplanować czas niezbędny na przygotowanie i opracowanie wyników poszczególnych etapów inwestycji, jak i dla organu, do którego zgłoszone były prace, przez umożliwienie mu planowego i sprawniejszego przeprowadzenia weryfikacji. Zapisy art. 12a nie wskazują, kto ma być inicjatorem takiego porozumienia, ani w jakiej formie ma być ono dokonane. Organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w przypadku braku uzgodnienia etapowania prac. W zakresie obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych postępowanie takie powinno być prowadzone tylko w przypadkach opisanych w art. 40f Pgk (tj. sporu dotyczącego zakresu udostępnionych materiałów lub wysokości należnej opłaty). Dodatkowo wyjaśnił, że proponowane przez wykonawcę (skarżącego) uzgodnienie nie mogło zostać zaakceptowane przez Starostę, gdyż stało w sprzeczności z art. 12 ust. 2c pkt 4 ustawy Pgk. Czynności wskazane w zgłoszeniu uzupełniającym (tj. wyznaczenie punktów granicznych/wznowienie znaków granicznych lub ustalenie przebiegu granic) muszą być niezbędne do realizacji pierwotnego celu (tj. sporządzenia mapy do celów projektowych). Proponowana przez wykonawcę pracy kolejność etapowania powoduje, że czynności objęte zgłoszeniem uzupełniającym nie służą realizacji podstawowego celu, tym samym tracą charakter niezbędności i stają się de facto odrębną pracą geodezyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kognicji sądów został określony w art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.").

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z unormowań tych wynika, że skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/07, LEX nr 337771, postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30).

W przedmiotowej sprawie, wskazany w skardze przedmiot nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a kategorii form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej.

Kwestie których dotyczy przedmiot skargi związane są z przyjęciem do zasobu geodezyjnego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. W przedmiotowej sprawie Skarżący dokonali zgłoszenia pracy geodezyjnej dotyczącej sporządzenia mapy do celów projektowych w której zawarto informację dotyczącą etapowania prac. Starosta przyjął zgłoszenie i poinformował wykonawcę o odmowie uzgodnienia zaproponowanego etapowania prac. Skarżący zarzucają organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku dotyczącego etapowania pracy geodezyjnej i domagają się wydania decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby im "merytoryczną obronę swojego stanowiska w dalszym postępowaniu administracyjnym".

W tym miejscu wyjaśnić należy, że problematykę zgłoszenia prac geodezyjnych regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z art. 12b ww. ustawy wynika, że podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji tych prac (art. 12 b ust. 4). Organ służby geodezyjnej i kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne klauzulą urzędową o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust.5). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ zwraca zaś wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ służby geodezyjnej i kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8).

Z przedstawionych regulacji wynika, że przywołane przepisy przewidują formę decyzji administracyjnej jedynie dla odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Dopiero ta decyzja objęta jest kontrolą sądów administracyjnych. Natomiast czynności poprzedzające wydanie tej decyzji same w sobie nie podlegają takiej kontroli w oparciu o art. 3 § 2 P.p.s.a. W tym względzie Sąd podziela dotychczas prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jedynie odmowa dokonania takiego włączenia może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 153/19; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r. III SA/Kr 1174/20; postanowienie NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2896/16; postanowienie NSA z 1 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 341/22).

Wydanie decyzji na podstawie art. 12b ust. 8 Pgk poprzedza procedura określona w art. 12, art. 12a i art. 12 b Pgk. W myśl tych przepisów wykonawca prac geodezyjnych zgłasza właściwym organom prace geodezyjne lub kartograficzne przed ich rozpoczęciem (art. 12 ust. 1). Po wykonaniu zgłoszonych prac wykonawca jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych (art. 12a ust. 1). W art. 12b Pgk uregulowano zaś tryb weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4). W świetle tych unormowań, to swoiste postępowanie kończy się: 1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu (art. 12b ust. 4) ; 2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8), 3) bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni.

Skoro zatem etapy poprzedzające wdanie decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nie podlegają odrębnej kontroli sądów administracyjnych, a kontrola taka jest możliwa dopiero w odniesieniu do negatywnej dla wykonawcy pracy decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, to uznać należy niedopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji odmownej w przedmiocie przyjęcia wyników prac geodezyjnych. Skarżący domagają się natomiast od organu umożliwienia im częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych, co jak wynika z art. 12a ust. 1a Pgk wymaga uzgodnienia i porozumienia obu stron tj. wykonawcy i organu. Tego rodzaju czynność jako oparta na porozumieniu stron tym bardziej nie mieści się w katalogu form działania administracji objętej kontrolą sądów administracyjnych. Informacja organu o nieuzgodnieniu etapowania prac w zakresie zaproponowanym przez wykonawcę, nie może być utożsamiana z czynnością polegającą na pozbawieniu skarżącego uprawnienia określonego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, która mogłaby zostać poddana kontroli przez sad administracyjny. Taka czynność nie ma charakteru materialno-technicznego, nie wywołuje skutków prawnych w zakresie możliwości realizacji przez wykonawcę prac obowiązku określonego w art. 12a ust. 1 Pgk, ten bowiem dotyczy zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i zakończeniu ich w całości. Tylko takie zawiadomienie, odnoszące się do całości zgłoszonych prac geodezyjnych, uruchamia procedurę weryfikacji przekazanych zbiorów danych lub materiałów.

Reasumując, stwierdzić należy, że skoro skarga na czynność w przedmiocie przyjęcia wyników dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego czy też uzgodnienia etapowania prac geodezyjnych nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jest niedopuszczalna, to skarga na bezczynność organu w tym zakresie również jest niedopuszczalna. Sąd raz jeszcze wyjaśnia, że skarga na bezczynność organu przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w okolicznościach sprawy brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku Skarżących. Zatem w przedmiotowym stanie faktycznym nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej.

Z tych względów Sąd działając zgodnie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a skargę odrzucił. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.