II SAB/Kr 50/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-04-30	
Data wpływu	2015-03-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 2606/ 15	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 149 par. 1 i 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w sprawie z wniosku P.K. z dnia 10 lipca 2014 r. w zakresie żądania udostępnienia treści umów; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącego P.K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 lutego 2015 r., data wpływu 23 lutego 2015 r., skarżący P. K. wniósł, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 §1, art. 52 § 2 i art. 54 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta i Gminy.

W skardze zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez bezczynność polegającą na nieudostępnieniu treści umów o obsługę prawną, zastępstwo procesowe, zawartych przez Gminę, na skutek wniosku P. K. z dnia 10 lipca 2014r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o:

zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ewentualnie w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną, wniósł o:

1) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.,

2) zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podał, że w niniejszej sprawie miał miejsce następujący przebieg zdarzeń:

Dnia 10.07.2014r. skarżący przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie wniósł o udostępnienie treści umowy.

Dnia 10.07.2014r. potwierdzono dostarczenie poczty elektronicznej.

Dnia 30.07.2014r. za pośrednictwem poczty elektronicznej Sekretarz Gminy poinformował, iż obsługę prawną tutejszego Urzędu świadczy kancelaria: K. J. Kancelaria Prawna Radcy Prawnego.

Do dnia złożenia tej skargi Burmistrz Miasta i Gminy, wykonujący zadania publiczne, nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14- dniowy termin z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia skargi P. K. zawarł wywód prawny dotyczący celów instytucji prawnej, jaką stanowi skarga na bezczynność w niniejszej sprawie, braku podstaw do wyczerpania przed jej wniesieniem trybu przesądowego albo zachowania ustawowego terminu do złożenia skargi, konstytucyjnego aspektu prawa do informacji publicznej, charakteru żądanej we wniosku informacji, jako będącej informacją publiczną oraz ustawowego obowiązku organu jej udostępnienia, sposobów, w jaki wniosek powinien zostać rozpoznany, co jednak nie nastąpiło.

Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, bowiem po pierwsze zawarto ją z jednostką samorządu terytorialnego, stanowiącego jednostkę sektora finansów publicznych, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdyby rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyło obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Nie budzi wątpliwości skarżącego, że kwestia, na co są wydatkowane środki z budżetu Gminy, stanowi informację publiczną. Mając to na uwadze skarżący stwierdza, że żądane przez niego informacje odnoszące się do treści umowy (umów) zawartej przez Gminę i podmiot prywatny mają charakter informacji publicznej. Organ miał zatem obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Do skargi skarżący P. K. dołączył kopie wniosku o udostępnienie informacji i dokumentów potwierdzających fakt jego właściwego złożenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe wyjaśniał, że w dniu 10 lipca 2014 r. wpłynął do Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, czy Gmina w okresie od 2012 roku zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej o udostępnienie treści umów. Wniosek złożył skarżący P. K., jednakże wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został przez skarżącego podpisany. Skarżący P. K. otrzymał informację, w odpowiedzi na powyższy wniosek, że obsługę prawną Urzędu świadczy kancelaria: K. J. Kancelaria Prawna Radcy Prawnego z siedzibą w S.. W dniu 23 lutego 2015 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęła skarga P. K. na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta i Gminy przez bezczynność polegającą na nieudostępnieniu treści umów o obsługę prawną, zastępstwo procesowe, zawartych przez Gminę.

Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej skarga jest całkowicie bezzasadna. Burmistrz Miasta i Gminy wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej, a zatem zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Informacja o treści podanej powyżej została przesłana skarżącemu. Ponadto zarzucono, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a skarżący w żaden sposób nie wykazał interesu prawnego. Podniesiono też, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, tymczasem odpowiedź w sprawie skarżący otrzymał w miesiącu lipcu 2014 roku, natomiast skargę złożył w dniu 23 lutego 2015 r., a więc po upływie tego ustawowego terminu. Stwierdzono też, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i jest ograniczane w określonych sytuacjach, np. w przypadku ochrony praw podmiotów gospodarczych. Wskazano też, że kancelaria prawna, jako podmiot, nie wykonuje funkcji publicznych.

Wraz z odpowiedzią na skargę przedstawiono także kopie potwierdzenia przekazania skarżącemu informacji publicznej i wyjaśnienia złożone drogą poczty elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania ( art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie/burmistrzowie gmin (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 162/12 oraz WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 2/13; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy jednakże zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Wojewódzkich wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy powinien był załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Pismo przesłane do wnioskodawcy drogą elektroniczną z informacją, że obsługę prawną tutejszego Urzędu świadczy kancelaria: K. J. Kancelaria Prawna Radcy Prawnego, nie spełnia wymogów przewidzianych w wyżej powołanych przepisach u.d.i.p..

Jak wynika z powyższego, wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2014 r. dotyczący udostępnienia informacji publicznej nie został do chwili obecnej prawidłowo i w całości rozpoznany. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji i zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do wydania - na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. - w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w zakresie żądania udostępnienia treści umów, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Rozpoznając ponownie wniosek w zakresie żądania udostępnienia treści umów Burmistrz Miasta i Gminy udostępni skarżącemu żądane treści umowy/umów, albo odmówi ich udostępnienia. Bez względu na treść rozstrzygnięcia musi ono jednak przybrać formę przewidzianą w u.d.i.p..

Stwierdzając w pkt II wyroku, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na uwadze przede wszystkim fakt, że Burmistrz Miasta i Gminy, pismem przesłanym do wnioskodawcy drogą elektroniczną w dniu 30 lipca 2014 r., odpowiedział na wniosek z dnia 10 lipca 2014 r. i poinformował wnioskodawcę, kto świadczy obsługę prawną Urzędu. Należy zatem stwierdzić, że nierozpoznanie przez organ – w przewidzianej prawem formie – całości wniosku skarżącego nie wynikało ze złych intencji organu, ale z błędnego rozumienia i interpretacji przepisów prawnych, co potwierdza też treść argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą składa się koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.