Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr XXXV/206/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Nr XXXV/206/2013 Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Pojezierce obr. Boguchwały gmina Miłakowo; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

W dniu 23 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w Miłakowie podjęła uchwałę Nr XXXV/206/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Pojezierce obr. Boguchwały gmina Miłakowo.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.), zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że szereg zapisów planu narusza określony § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr 148 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Narieńskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Teren planu znajduje się w całości w granicach Narieńskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zaś przeważająca część terenów 1.3 MR, 1.4 MR, 1.5 MR, 2.1.UT, 4.2.Zn znajduje się w strefie 100 m od brzegu jeziora Narie. Zapisy planu nie uzależniają lokalizacji obiektów małej architektury od położenia względem jeziora, zatem umożliwiają – zdaniem Wojewody - lokalizację tych obiektów na całym terenie, również w pasie 100 m od jeziora. Wskazano, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 od linii brzegowej jeziora nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, którymi są w rozumieniu art.6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej. Jednak określenie przeznaczenia uzupełniającego pod pojęciem "infrastruktura techniczna", która pojawia się w zapisach planu może oznaczać, iż na tych terenach, w strefie 100 m od jeziora, dopuszcza się lokalizowanie obiektów budowlanych infrastruktury technicznej nie będących celem publicznym. Ponadto tereny oznaczone w planie jako 0,4 KDW i 0,5 KDW o przeznaczeniu podstawowym: ciąg pieszo-jezdny znajdują się w znacznej części lub w całości w pasie 100 m od brzegów jeziora Narie. Ciąg pieszo-jezdny jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem realizacja wskazanego przeznaczenia podstawowego, z uwagi na powyższy zakaz, nie jest możliwa. Tym samym cały zapis § 9 dla terenu 0.4; 05 KDW jest sprzeczny z powyższym rozporządzeniem. Wojewoda podniósł ponadto, że w związku z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów jeziora, może się okazać, że osiągniecie zamierzonego wskaźnika intensywności zabudowy dla poszczególnych terenów nie będzie możliwe do osiągnięcia na większości obszaru. Dodatkowo, analiza warunków i wskaźników urbanistycznych przyjętych dla obszaru 2.1. UT (z uwzględnieniem zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie terenu 100 m od brzegów jeziora) prowadzi do wniosku, że nie będzie możliwa realizacja funkcji, na która teren ten jest przeznaczony. Stwierdzono także, że w przedmiotowym planie niejednoznacznie określono przeznaczenie terenu 1.1. MRU i 1.2 MRV - tereny zabudowy mieszkaniowej, rekreacyjnej lub/i usługowej, naruszając w ten sposób przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do § 9 ust. 3 pkt b kwestionowanej uchwały "proponowane funkcje mogą występować razem lub samodzielnie bez ustalania proporcji między nimi". Jednocześnie otwarte zapisy planu nie precyzują, jaki rodzaj usług jest dopuszczony na ww. terenach dopuszczając różne usługi, bez określenia żadnych zasad. W oparciu o powyższe ustalenia może dojść do kolizji funkcji np. rekreacyjnej i usługowej. Tym samym plan ten nie wypełnia podstawowych wymogów ustawowych co do jednoznacznego przeznaczenia danego terenu. Wskazano również, iż zapisy uchwały zawarte w § 4 pkt 1, § 4 pkt 3a, § 4 pkt 7, § 4 pkt 9b, § 4 pkt 10a, § 5 pkt 1d, § 5 pkt 2a, § 10 pkt 2a naruszają w istotny sposób obowiązujące przepisy, bowiem zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego przez gminę, stanowią powtórzenie i modyfikację zapisów aktów wyższego rzędu, stanowią niedopuszczalne scedowanie uprawnień gminy na inne podmioty oraz wprowadzają zależność realizacji od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Zarzucono ponadto, że nieuzasadnione jest zastosowanie skali 1:2000 do wykonania rysunku planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Rozporządzenia nr 148 w sprawie Narieńskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wskazano, że dla terenów 1.3.MR, 1.4.MR, 1.5.MR, 2.1.UT wymogi zawarte w tych przepisach zostały spełniony poprzez odniesienie się przepisach ogólnych uchwały do powyższego Rozporządzenia oraz ustalenia linii zabudowy dla obszaru planu w odległości 100 m od brzegów jeziora. Przyjęcie zatem, że wyżej ustalona linia zabudowy odnosi się tylko do budynków jest

nadinterpretacją Wojewody w stosunku ustaleń planu. Podano, że nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów powyższego Rozporządzenia dla terenu 1.3.R, bowiem nie cały obszar znajduje się w strefie 100 m od brzegów jeziora, co oznacza, że możliwe jest przeprowadzenie infrastruktury technicznej, w razie potrzeby, na wymienionym terenie tym bardziej, że została ustalona linia zabudowy w odległości 100 m na tym terenie. Odnośnie naruszenia przepisów Rozporządzenia przez zapisy dla terenów 3.1R, 04KDW, 05.KDW, 4.1.Zn, 4.2.Zn dotyczących przeznaczenia uzupełniającego pt. "infrastruktura techniczna" wskazano, że Wojewoda błędnie przyjął tezę, że przytaczany zapis nie będzie dotyczył lokalizacji celu publicznego na wymienionym terenie. Zgodnie z definicją encyklopedyczną "infrastruktura techniczna" to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Co do zarzutów skargi dotyczących ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w odniesieniu do terenów: 1.1.MRU i 1.2.MRU organ wskazał, że Wojewoda przekroczył swoje kompetencje w zakresie oceny zgodności zapisów planu z prawem. Wyjaśniono, że niezasadne są zarzuty przekroczenia uprawnień władztwa planistycznego oraz powtórzenia zapisów aktu wyższego rzędu. Przepisy § 4 uchwały w pełni regulują bowiem możliwość przyłączenia do odpowiednich gestorów sieci, którzy ustalają warunki przyłączenia na podstawie odrębnych przepisów. W uzgodnieniach z gestorami sieci infrastruktury technicznej występuje wskazanie gestora sieci, jako podmiotu określającego szczegółowe warunki przyłączenia do sieci. Z kolei określony w § 10 pkt 2a uchwały nakaz zgłoszenia, przed wydaniem pozwolenia na budowę, do Szefostwa Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP obiektów o wysokości równej lub większej niż 50 m.n.p.t., został wprowadzony na mocy uzgodnienia z właściwym terenowo organem Sił Zbrojnych, który w uwagach wpisał konieczność zastosowania tego zapisu. Natomiast § 4 pkt. 7 w zakresie konieczności uzgodnienia lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej z Regionalną Dyrekcja Ochrony Środowiska należy uznać za nieistotne naruszenie prawa. Wyjaśniono również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 16 dopuszcza zastosowanie skali 1 :2000 do wykonywania rysunku planu. Ze względu na duży obszar planu - ok. 40 ha - zastosowanie skali 1 :2000 jest w pełni uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., zwaną dalej: u.z.p.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jedna z takich zasad jest określona w art. 16 ust. 1 u.z.p., który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Przy czym stosownie do ust. 2 tego artykułu minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na tej podstawie Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), określając w § 6 ust. 1, że w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000.

W niniejszej sprawie rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę wskazano, że skalę te zastosowano ze względu na duży obszar planu – 40 ha, ale stanowiska tego nie można podzielić. Przede wszystkim należy wskazać, że plan dotyczy jedynie fragmentu wsi, czyli niewielkiej części gminy, a wskazywany obszar trudno zaliczyć do dużych. Poza tym z Prognozy skutków ekonomicznych i prawnych planu - stanowiących część dokumentacji planistycznej - wynika, że obszar ten wynosi nie 40 ha, a tylko 21 ha. Zatem w ocenie Sądu nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania skali 1:2000. Zresztą nie wiadomo, z jakich względów rysunek planu w takiej skali przyjęto jako załącznik do uchwały, skoro w dokumentacji planistycznej - Prognoza skutków zapisu planu na środowisko przyrodnicze i opracowanie ekofizjograficzne - znajduje się rysunek planu w skali 1:1000. Mapa ta jest o wiele bardziej czytelna, co w obecnym stanie prawnym ma istotne znaczenie. Jak bowiem wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013r. (Sygn. akt II SA/Gd 373/11, publik. w Internecie) zasada sporządzania planu, polegająca na tym, że jego graficzny załącznik powinien być w odpowiedniej skali, ułatwiającej odczytanie normatywnej treści tego załącznika, jest związana z tym, iż według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy w procesie inwestycyjnym jest stosowany bezpośrednio, a nie za pośrednictwem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymogi dotyczące skali planu miejscowego, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z., nie są zatem jedynie technicznymi normami, ale mają głębokie uzasadnienie, wynikające z przyjętej w tej ustawie zasady bezpośredniego stosowania planu miejscowego. Także w wyroku z dnia 6 lipca 2010r. (sygn. akt II OSK 871/10, LEX nr 673892) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sporządzenie planu miejscowego w innej skali niż skala 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących gminy miały swobodę wyboru skali. Zasady tej nie można utrzymać w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę.

Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których określa się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż brak ustalenia stawki procentowej tej opłaty lub ustalenie jej w wysokości 0% stanowi naruszenie powołanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 904/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2010r. Sygn. akt II SA/Ol 1012/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2010r. Sygn. akt II SA/Kr 1207/09). Wprawdzie w niektórych sytuacjach orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość braku ustalenia takiej stawki, jeżeli przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Łączy się to jednak z koniecznością przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010r., Sygn. akt II OSK 424/10).

W zaskarżonej uchwale stawka procentowa służąca naliczeniu renty planistycznej została określona w § 11. Z zapisów tych wynika jednak, iż została ona ustalona tylko dla części terenów objętych planem, gdyż w odniesieniu do niektórych terenów zawarto zapis "nie ma zastosowania". W ocenie Sądu takie ustalenie narusza powołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co należy traktować jako naruszenie zasad sporządzania planu. Gdyby bowiem nawet przyjąć, iż odstąpienie od ustalenia stawki procentowej jest dopuszczalne, to z materiałów planistycznych – Prognozy skutków ekonomicznych i prawnych uchwalenia planu. - nie wynika, z jakich względów niektóre obszary w ogóle zostały wyłączone z ustaleń odnośnie stawki procentowej opłaty planistycznej. Wskazano tam jedynie powody, dla których przyjęto stawkę 20% dla wskazanych w uchwale terenów.

Wskazane powyżej wady uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rysunek planu jest bowiem integralną częścią planu miejscowego, a w związku z tym uchwała zatwierdzająca plan miejscowy bez rysunku planu nie może funkcjonować w obrocie prawnym.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powyższych względów mniejsze znaczenie mają pozostałe zarzuty skargi, a w związku z tym nie ma konieczności ich szczegółowej analizy. Należy zatem jedynie wskazać, że słuszne są zarzuty Wojewody w odniesieniu do tych zapisów planu, które dotyczą scedowania uprawnień gminy na inny organ, czy też uregulowań dotyczących umów cywilnoprawnych (między gestorem sieci a inwestorem). Zasadnie także zakwestionował organ nadzoru plan miejscowych w tych częściach, w których modyfikuje on, bądź powtarza zapisy aktów wyższego rzędu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela natomiast zarzutów Wojewody odnośnie naruszenia zapisów zawartych w Rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 148 z dnia 13 listopada 2008r. w sprawie Narieńskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazursk. Nr 179 pzo. 2633) odnośnie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów. Zarówno w części tekstowej planu, jak i graficznej wyraźnie określono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 100 m od jeziora. Nie wiadomo zatem, z jakich względów - zdaniem Wojewody - z konieczności zachowania wymogu odnośnie linii zabudowy wyłączone są obiekty małej architektury. Jak słusznie bowiem wskazał to w skardze organ nadzoru tego typu obiekty – zgodnie z przepisami Prawa budowlanego – także stanowią obiekty budowlane. Zatem także dla tego rodzaju zabudowy obowiązuje nieprzekraczalna linia. Ponadto nie wiadomo, na jakiej podstawie Wojewoda poczynił ustalenia odnośnie intensywności zabudowy i z jakich powodów (na jakiej podstawie prawnej) zapisy te zakwestionował. Zarówno bowiem z przepisów u.z.p., jak i powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego wynika jedynie, że wskaźniki takie w planie miejscowym winny być określone. Brak jest jednak określenia wymogów, zgodnie z którymi należy je ustalać. Nie można także zgodzić się z zarzutem organu nadzoru odnośnie niejednoznaczności zapisów planu co do przeznaczenia terenu. Powoływany przez Wojewodę przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.z.p. stanowi jedynie, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Te wymogi w ocenie Sądu zostały spełnione. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do jej zadań własnych, a właśnie w planie miejscowym – w myśl art. 4 ust. 1 u.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Organ nadzoru nie może zatem wkraczać w ustalenia miejscowego planu, które mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy, o ile nie naruszają one powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Poza powołanym wyżej art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.z.p. organ nadzoru nie wskazał innego przepisu, który regulowałby kwestie podnoszonej przez skarżącego ewentualnej kolizji funkcji rekreacyjnej i usługowej.

W tym stanie sprawy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.