III OSK 341/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-17	
Data wpływu	2023-02-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 724/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 3 ust. 1 pkt.1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 724/22 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr BP/7/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od K.J. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 724/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr BP/7/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz K.J. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej w skrócie: "Szef SKW" lub "organ") decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr BP/7/2022, na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."), odmówił K.J. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "wnioskodawca") udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 20 lutego 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że we wniosku z dnia 20 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie, w trybie u.d.i.p., wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Kontrwywiadu Wojskowego w styczniu 2022 r. W piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. Szef SKW poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego dokonanie przetworzenia. Skarżący w odpowiedzi na to pismo stwierdził, że wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, a wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego dokonanie przetworzenia jest bezpodstawne.

Uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej Szef SKW wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż informacja publiczna przetworzona to taka, która w chwili składania wniosku nie istnieje i jej wytworzenie (przetworzenie) wymaga od organu podjęcia takich czynności jak dokonanie stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, czy ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych. Dodał, że suma informacji prostych w pewnych sytuacjach może być traktowana jako informacja przetworzona. Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4148/21 wskazał, że: "ocena, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej jest zastrzeżona wyłącznie dla organu, gdyż tylko organ posiada odpowiednią wiedzę do oceny, czy w warunkach w których funkcjonuje, dana informacja będzie odpowiadać cechom informacji przetworzonej". Szef SKW podkreślił, że informacja, której udostępnienia domaga się skarżący, nie istnieje, a jej przygotowanie specjalnie dla wnioskodawcy wymagałoby podjęcia "szerokich działań" w postaci nie tylko zgromadzenia określonych dokumentów, ale również ich przeanalizowania, następnie przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia ich kserokopii, które wymagałyby znacznego nakładu pracy i zakłóciłyby normalny tok działania organu, co prowadzi do wniosku, że przedmiotem złożonego wniosku jest informacja przetworzona, składająca się z wielu informacji prostych. Organ wyjaśnił, że nie prowadzi rejestru wszystkich zawieranych umów. W związku z tym, w celu ustalenia ich liczby, musiałby zwrócić się do każdej z 23 jednostek organizacyjnych SKW z pytaniem dotyczącym ilości umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW w styczniu 2022 r. Już zatem samo ustalenie ilości umów nakazuje przyjąć, że przedmiotem wniosku skarżącego jest informacja przetworzona. W ocenie organu, o kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej świadczy również to, że organ zobowiązany byłby nie tylko do przeanalizowania i zbadania, a następnie zanonimizowania samych umów, ale również ich integralnych części w postaci (niekiedy bardzo licznych i obszernych) załączników do tych umów (ofert, kart gwarancyjnych, projektów budynków, planów budynków lub pomieszczeń SKW, specyfikacji i warunków technicznych itp.). Szef SKW odwołał się do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podając, że uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe dopiero po wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji. Tymczasem K.J. nie wykazał, że udostępnienie informacji określonej we wniosku mogłoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego ani że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu oraz że działa w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany może mieć szczególne znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania Państwa czy dobra ogółu. Skarżący nie wykazał też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego. Organ dodał także, że skarżący regularnie od września 2020 r. składa do SKW wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Korespondencja ze skarżącym pochłania znaczną ilość czasu i tym samym ogranicza czas na wykonywanie zadań ustawowych.

Zdaniem Szefa SKW, nie bez znaczenia w tej sprawie jest również fakt, że udostępnienie wszystkich umów objętych żądaniem skarżącego mogłoby doprowadzić do naruszenia przez organ obowiązku wynikającego z treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 502 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.k.w."), który stanowi, że w związku z wykonywaniem swoich zadań SKW i SWW zapewniają ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych służb. Ponadto, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 742 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.i.n."), organ ma prawo odmówić udostępnienia informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, które nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotem jego wniosku jest informacja przetworzona;

3) art. 391 w zw. z art. 14 § 1a k.p.a., w zakresie, w jakim przepisy te normują doręczanie pism na adres do doręczeń elektronicznych i umożliwiają opatrywanie pism utrwalonych w postaci elektronicznej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że "brak jest możliwości wysłania decyzji podpisanej podpisem elektronicznym".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i w ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dokonując oceny charakteru informacji publicznej (prosta czy przetworzona) należy mieć na uwadze, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, natomiast wszelkie wyjątki od tej zasady należy rozumieć wąsko. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy do organu, który nie może poprzestać na lakonicznym odwołaniu się do tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych. W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały – informacje znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. np. wyroki NSA z dnia: 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenia rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). W konsekwencji, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, że informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. Informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań (por. np. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5782/21). Innymi słowy, suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż w zaskarżonej decyzji Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego podał, że informacja publiczna żądana przez skarżącego składa się z wielu informacji prostych i dlatego stanowi informację przetworzoną. Organ stwierdził ponadto, że o zakwalifikowaniu spornej informacji jako informacji przetworzonej świadczy już tylko to, że musiałby zwrócić się do każdej z 23 jednostek organizacyjnych SKW z pytaniem dotyczącym liczby umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW w styczniu 2022 r. W ocenie WSA w Wraszawie, sama konieczność zwrócenia się do jednostek organizacyjnych o informację na temat liczby zawartych umów, a także fakt że mogą zawierać załączniki wymagające anonimizacji, nie stanowią dostatecznego uzasadnienia zakwalifikowania spornych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Organ nie uzasadnił wyrażonego stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie to suma informacji prostych świadczy o tym, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona. W zaskarżonej decyzji ograniczył się bowiem do ogólnych stwierdzeń na temat konieczności ponadstandardowej analizy dokumentów, nie oszacował nawet liczby umów których dotyczy wniosek, ani tym bardziej rozmiarów tych umów (tj. czy były one bardzo obszerne). Nie wiadomo też, jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy. W decyzji nie zawarto również żadnych innych konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że udostępnienie skarżącemu umów z okresu jednego miesiąca wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającego użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone przez m.in. w wyrokach z dnia: 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3808/21, 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2120/21 i 24 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 282/21, wydanych w sprawach ze skarg K.J. na decyzje Szefa SKW o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W odniesieniu do stanowiska organu co do ewentualnego nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej, WSA w Warszawie wyjaśnił, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4371/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że: "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15). Nadużycie to wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1682/21 i powołane tam orzecznictwo). Zaznaczyć przy tym trzeba, że nadużycie prawa do informacji publicznej, nie neguje tego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2022 r.: sygn. akt III OSK 4646/21 i III OSK 4712/21). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41 oraz wyroki NSA z dnia: 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21; 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności niniejszej sprawy stoją na przeszkodzie przyjęciu, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej. Jak już wskazano, powołanie się na nadużycie prawa jest bowiem uprawnione tylko w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych, a więc wówczas, gdy nadużycie ma charakter oczywisty.

Ze wszystkich powołanych względów, WSA w Warszawie uznał skargę K.J. za uzasadnioną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Szef SKW. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:

I) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pomimo braku oceny, czy naruszenia prawa procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił w sposób właściwy, z jakich przyczyn uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, mimo że organ wskazał, że: "zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesądza o przyjęciu stanowiska, że wniosek z dnia 20 lutego 2022 r. jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej (...). Uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem (scanowanie) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z ponadstandardową analizą dokumentów, a także wykonaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji" (str. 4 decyzji z dnia 5 kwietnia 2022 r.), a ponadto, że: "wnioskowana informacja jest bowiem jakościowo nową informacją i w celu jej udostępnienia musiałaby zostać przez organ specjalnie przygotowana" (str. 3 w/w decyzji); organ jednoznacznie zatem określił i opisał zespół czynności, które musiałby podjąć aby uczynić zadość skarżącego, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do bezzasadnego uznania, iż Szef SKW nie wykazał, że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie rozważenia i ustosunkowania się do pozostałych podstaw prawnych wydania decyzji z dnia 5 kwietnia 2022 r., tj. art. 39 ust. 1 u.s.k.w. oraz art. 1 ust. 1 u.o.i.n., a przepisy te stanowiły samoistną/odrębną – i jednoczesną z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że Szef SKW nie wykazał, iż żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że poczynione przez organ ustalenia nie pozwalają na ocenę, czy objęte wnioskiem skarżącego informacje nie są informacją przetworzoną, podczas gdy organ wskazał, że: "zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesądza o przyjęciu stanowiska, że wniosek z dnia 20 lutego 2022 r. Jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej (...). Uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem (scanowanie) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z ponadstandardową analizą dokumentów, a także wykonaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji" (str. 4 decyzji z dnia 5 kwietnia 2022 r.), a ponadto, że: "wnioskowana informacja jest bowiem jakościowo nową informacją i w celu jej udostępnienia musiałaby zostać przez organ specjalnie przygotowana" (str. 3 w/w decyzji); organ jednoznacznie zatem określił i opisał zespół czynności, które musiałby podjąć aby uczynić zadość wnioskowi skarżącego, zaś z samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, iż skarżący żądał utworzenia zbioru określonych i zanimizowanych umów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych umów przez organ, co byłoby wystarczające do uznania, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny, że zakres wniosku skarżącego, co najmniej może stanowić żądanie udostępnienia informacji prostej oraz że organ rozpoznając sprawę powinien poczynić ustalenia faktyczne w celu wyjaśnienia, czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony, mimo że organ już ocenił, że informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji przetworzonej;

3) art. 39 ust. 1 u.s.k.w. oraz art. 1 ust. 1 u.o.i.n., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż objęte wnioskiem skarżącego żądane informacje podlegają udostępnieniu;

4) nieuwzględnienie nadużywania prawa do informacji publicznej przez skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z dnia 5 kwietnia 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.J. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty nr 1 i 2 naruszenia przepisów postępowania oraz powiązane z nimi zarzuty nr 1 i 2 naruszenia przepisów prawa materialnego. Wszystkie te zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, iż Szef SKW nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony.

W powyższym zakresie należy podzielić ocenę WSA w Warszawie, iż Szef SKW w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do kwestii przetworzenia żądanych danych, posłużył się ogólnymi twierdzeniami, niepopartymi odniesieniami do przedmiotu i zakresu wniosku K.J. Organ nie podał bowiem jakichkolwiek konkretnych danych (jak choćby liczba umów zawartych w miesiącu objętym wnioskiem dostępowym, czy liczba kontrahentów, objęcie ich klauzulami tajności, szacunkowa liczba stron umów i ich załączników), które pozwoliłyby przynajmniej oszacować nakład pracy koniecznej do udzielenia wnioskowanej informacji, a tym samym potwierdzić, że realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Zaskarżona decyzja nie wskazuje ani na liczbę umów, których udostępnienie byłoby następstwem realizacji wniosku, ani na konkretnie oszacowany zakres nakładu pracy niezbędny do zrealizowania wniosku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie jest tak ogólne, że w istocie mogłoby stanowić odmowę udostępnienia jakiejkolwiek informacji publicznej wskutek uznania, że obejmuje ona udostępnienie informacji przetworzonej. Choć organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje czynności, które jego zdaniem należy podjąć, to jednak nie wyjaśnia w sposób realny i przekonujący, dlaczego podjęcie tych czynności miałoby świadczyć o konieczności ponadstandardowego zaangażowania zasobów wyspecjalizowanej Służby, jaką jest SKW. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez NSA w podobnych orzeczeniach dotyczących Szefa SKW (wyroki z dnia 16 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 6674/21 i III OSK 7541/21), w których podniesiono, że "obowiązkiem organu jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego określoną informację traktuje jako przetworzoną, co oznacza nie tylko konieczność wyjaśnienia, co rozumie przez informację przetworzoną, ale także odniesienia tego rozumienia do wnioskowanej informacji oraz innych okoliczności konkretnej sprawy". Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił wprawdzie argumentację mającą uzasadniać wezwanie skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji żądanej we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jednakże argumentacja ta oparta jest w istocie na ogólnych twierdzeniach, niepopartych odniesieniem się do przedmiotu i zakresu informacji, która miałaby podlegać udostępnieniu. Szef SKW odwołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego rozumienia pojęcia "informacji przetworzonej" oraz posługuje się takimi ogólnymi sformułowaniami, jak: "takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu", jak również "znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji". Nie odnosi ich jednak do przedmiotu i zakresu wniosku skarżącego i nie podaje jakichkolwiek konkretnych danych (jak choćby wskazane już – liczba umów zawartych w miesiącu wskazanym we wniosku, czy liczba kontrahentów, objęcie ich klauzulami tajności, szacunkowa liczba stron tych umów i załączników), które pozwoliłyby przynajmniej oszacować nakład pracy koniecznej do udzielenia wnioskowanej informacji, a tym samym potwierdzić, że realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. W tym aspekcie organ powinien także wskazać – czego zaniechał – jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i szacunkowo ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy i na jaki czas. Brak jest zatem jakichkolwiek konkretnych danych na poparcie stanowiska Szefa SKW w kwestii charakteru żądanej informacji.

Chybiony jest również zarzut nr 4 naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez: "nieuwzględnienie nadużywania prawa do informacji publicznej przez skarżącego". Autor skargi kasacyjnej w treści tego zarzutu, jak również w jego uzasadnieniu, nie powołuje bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Zasadny jest natomiast zarzut nr 3 naruszenia przepisów postępowania oraz powiązany z nim zarzut nr 3 naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ wskazuje bowiem na brak rozważenia i ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do pozostałych podstaw prawnych wydania decyzji z dnia 5 kwietnia 2022 r., tj. wskazanych przepisów u.s.k.w. oraz u.o.i.n., które to przepisy stanowiły niezależną podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, iż w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną organ powołuje: przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p.); przepis ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego (art. 39 ust. 1 u.s.k.w.) oraz przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych (art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 7 ust. 1 u.o.i.n.). W uzasadnieniu tej decyzji Szef SKW obszernie i odrębnie odnosi się do kwestii wykazania, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony (str. 2-6 uzasadnienia decyzji), do kwestii nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej (str. 7-8 uzasadnienia decyzji), jak również do kwestii ograniczenia udostępnienia żądanej informacji w oparciu o art. 39 ust. 1 u.s.k.w. (str. 8-9 uzasadnienia decyzji) oraz w oparciu o przepisy u.o.i.n. (str. 10-12 uzasadnienia decyzji).

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji meriti porusza wyłącznie kwestię dotyczącą pierwszego i drugiego z powołanych przez organ zagadnień, tj. wykazania, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony oraz że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, pomijając jednocześnie całkowicie aspekt związany z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji dotyczących ochrony obronności i bezpieczeństwa Państwa (art. 39 ust. 1 u.s.k.w.) oraz do kategorii informacji niejawnych (art. 1 ust. 1, u.o.i.n.). Stanowisko prawne WSA w Warszawie sprowadzone zostało zatem do oceny wyłącznie dwóch z czterech alternatywnych podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Zaniechanie to stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd meriti stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniesie się do trzeciej i czwartej podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji, w tym także uwzględni poczynione wyżej rozważania w zakresie prawidłowego wykazania, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).