III SA/Łd 204/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-25	
Data wpływu	2024-04-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska
Paweł Dańczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna
Ochrona zdrowia	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1; art. 2, art. 14, art. 50-52; Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Dz.U. 2023 nr 0 poz 338; art. 27; Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225; art. 1, art. 3, art. 6, art. 77; Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 119 pkt 2, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1; art. 54; Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt	
Sentencja
Dnia 25 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 stycznia 2024 roku nr NSHŻ.906.1.2024.AP w przedmiocie nakazania wycofania z obrotu oraz zaprzestania wprowadzania do obrotu produktu handlowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z 24 stycznia 2024 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŁPWIS) utrzymał w mocy decyzję z 4 grudnia 2023 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach (dalej: PPIS w Skierniewicach, organ I instancji), który:

I. Nakazał Ax. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: spółka, strona, skarżąca):

1. Wycofać z obrotu produkt, pn. [...], producent Ax. Sp. z o.o. ul. P. 8, [...] S., oznakowany nr partii: [...] oraz datą minimalnej trwałości: 31 marca 2025 (dalej: orzechy laskowe, produkt, środek spożywczy), w którym stwierdzono obecność zapleśnienia i zgnilizny. W związku z powyższym należy stwierdzić, że środek spożywczy nie nadaje się do spożycia przez ludzi;

2. Zaprzestać wprowadzania do obrotu opisaną szczegółowo w pkt. 1 partię produktu, pn. [...], producent: Ax. Sp. z o.o. ul. P. 8, [...] S., oznakowanego nr. partii: [...] oraz datą minimalnej trwałości: 31 marca 2025;

3. Okazać PPIS w Skierniewicach dokumentację z podjętych działań wraz z informacją o sposobie postępowania z kwestionowaną partią środka spożywczego, o której mowa w pkt. 1 w terminie do 8 stycznia 2024 r.

II. Powyższej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

27 listopada 2023 r. PPIS w Skierniewicach otrzymał pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w sprawie interwencji konsumenta z 22 listopada 2023 r., dotyczącego zepsutych (ściemniałych o nieprzyjemnym zapachu, zjełczałych) [...] oznakowanych nr. partii: [...] oraz datą minimalnej trwałości: 31 marca 2025, których producentem jest Ax. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zakupionych w sklepie sieci A. w Ł., wraz z odpowiedzią spółki z 24 listopada 2023 r. udzieloną w związku z ww. interwencją.

Z ww. pisma z 24 listopada 2023 r. wynika, iż spółka niezwłocznie po otrzymaniu reklamacji przeprowadziła gruntowną analizę zgłoszenia reklamacyjnego oraz ocenę sensoryczną zakwestionowanego produktu. Nie stwierdzono orzechów zjełczałych, ciemnych i o nieprzyjemnym zapachu. Cechy sensoryczne określono jako typowe dla orzechów laskowych. Do pisma spółka załączyła protokół wewnętrznej oceny jakości produktu z 23 listopada 2023 r., z którego wynikało, iż jakość produktu jest właściwa. Oceniono, m.in. cechy organoleptyczne (w tym barwę, zapach, smak), obecność grzybów/pleśni, obecność lub ślady szkodników. Uznano, iż brak jest oznak jełczenia, zapach produktu jest swoisty dla orzecha laskowego.

W ww. piśmie spółka poinformowała, że nie stwierdzono także nieprawidłowości podczas przyjęcia surowca oraz nie odnotowano innych reklamacji, dotyczących przedmiotowej partii. Strona podkreśliła, iż zgodnie ze standardem międzynarodowym dla orzechów laskowych dopuszcza się wystąpienie orzechów zjełczałych, zgniłych, spleśniałych, o nieprzyjemnym zapachu lub smaku, uszkodzonych przez owady lub gryzonie na poziomie 2% dla klasy I (w tym spleśniałych maks. 0,5% w przypadku Polski). Zdaniem spółki przyczyną powstania reklamacji mogło być przypadkowe skumulowanie się w opakowaniu orzechów o niewłaściwym smaku.

W związku z powyższym przedstawiciele PPIS w Skierniewicach 29 listopada 2023 r. przeprowadzili kontrolę sanitarną interwencyjną w zakładzie spółki. Podczas kontroli ustalono, iż na stanie magazynowym znajduje się 996 kg produktu, tj. 4980 szt. opakowań jednostkowych a’ 200 g, natomiast 11 października 2023 r. wyprodukowano łącznie 24 768 szt. opakowań a’ 200 g (łącznie 4953,6 kg). Do wyprodukowania kwestionowanego produktu zużyto 5005 kg surowca. Na podstawie okazanej faktury zakupu nr 274 z 26 września 2023 r. ustalono, iż dostawcą surowca w ilości 21 750 kg (partia: LOT: C2023/6CZ) była firma Tx. 1050/11, 16300 P. 6. Strona okazała także do wglądu certyfikat jakości zakupionego surowca, tj. Quality certyficate nr 2023/9/12 z 12 września 2023 r. uwzględniający poziomy aflatoksyny B1 i sumy aflatoksyn B1, B2, G1, G2 (prawidłowe) oraz parametry mikrobiologiczne, co do których nie wniesiono uwag.

Podczas kontroli przedstawiciele PPIS w Skierniewicach pobrali próbkę produktu (5 szt. a’ 200 g) do badań w kierunku oceny organoleptycznej, obecności zanieczyszczeń biologicznych, w tym szkodników i ich pozostałości oraz zapleśnienia.

Ze sprawozdania z badań z 30 listopada 2023 r. wykonanych przez Oddział Laboratoryjny Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Skierniewicach (dalej: PSSE w Skierniewicach) wynika, iż stwierdzono liczne orzechy z widocznymi przebarwieniami. Na przekroju jądra z ciemniejszymi plamami barwy ciemnobrunatnej lub pleśnią barwy, m.in. ciemnozielonej, jasnoczerwonej, szarej. Orzechy z oznakami gnicia i zapleśnienia. Smak niecharakterystyczny dla produktu z gorzkim, jełkim posmakiem. Nie stwierdzono obecności zanieczyszczeń biologicznych, w tym szkodników i ich pozostałości. Stwierdzono obecność zapleśnienia i zgnilizny. W informacjach dodatkowych zamieszczony został zapis, iż stwierdzono obecność orzechów z oznakami zgnilizny i pleśni widocznymi okiem nieuzbrojonym. W powiększeniu mikroskopowym (17x) widoczne strzępki pleśni. Łączna ilość orzechów porażonych stanowi 4,64% całkowitej masy próbki.

Na podstawie ww. wyników badań PPIS w Skierniewicach wydał ocenę jakości środka spożywczego z 1 grudnia 2023 r., w której stwierdził, iż produkt, pn. [...], oznakowany nr partii: [...] oraz datą minimalnej trwałości: 31 marca 2025, pod względem przebadanych parametrów jest produktem niezgodnym z wymaganiami przepisów prawa żywnościowego. Stwierdzono obecność zapleśnienia i zgnilizny, co narusza art. 14 ust. 2 lit. b oraz ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 178/2002.

1 grudnia 2023 r. spółka zwróciła się do PPIS w Skierniewicach z prośbą o udostępnienie wyników badań laboratoryjnych kwestionowanej próbki, tj. sprawozdania z badań z 30 listopada 2023 r.

1 grudnia 2023 r. przedstawiciele PPIS w Skierniewicach przeprowadzili kontrolę sanitarną interwencyjną w spółce, podczas której zapoznano stronę z wynikami badań laboratoryjnych produktu. Strona okazała listę dystrybucji kwestionowanego produktu w ilości 20 040 szt. a’ 200 g. Na stanie magazynowym pozostało 945,6 kg przedmiotowego środka spożywczego w opakowaniach jednostkowych i 1895 kg luzem. Spółka zobowiązała się wstrzymać dalszą sprzedaż przedmiotowej partii produktu oraz innych partii wyprodukowanych z tego samego surowca o nr. partii LOT: C2023/6CZ, a pozostałą ilość luzem zabezpieczyć do czasu wyjaśnienia sprawy.

4 grudnia 2023 r. do PSSE w Skierniewicach wpłynęło drogą mailową pismo spółki, w którym poinformowała, iż dotychczas konfekcjonowała zawsze orzech laskowy, pochodzący z Turcji, i nigdy nie wystąpiły problemy z jakością produktu. W 2023 r. zakupiła towar z Gruzji, który w jej ocenie ma inną specyfikę jakościową. Dodała, iż dla porównania dokonała zakupu orzecha laskowego gruzińskiego z innych konkurencyjnych firm. Po dokonaniu badań pod względem jakościowym ustalono, iż wszystkie produkty wykazywały podobne cechy jakościowe, co [...]. Ponadto stwierdzono również ciemniejsze (brązowe) wnętrze przekroju orzechów oraz jednostki zjełczałe z oznakami pleśni. Zdaniem strony prawdopodobnie taka jest specyfika orzecha gruzińskiego. Wniosła także o wskazanie podstawy prawnej, w oparciu o którą produkt został zakwestionowany.

W kolejnym piśmie z 4 grudnia 2023 r., skierowanym do PPIS w Skierniewicach, spółka wniosła o przeprowadzenie badań laboratoryjnych próbki produktu w kierunku zawartości aflatoksyny B1 i sumy aflatoksyn B1, B2, G1, G2 przez innego uznanego i wykwalifikowanego eksperta w celu ustalenia, czy omawiany środek spożywczy jest szkodliwy dla zdrowia człowieka.

Decyzją z 4 grudnia 2023 r. PPIS w Skierniewicach, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, nakazał spółce:

1. Wycofać z obrotu produkt, w którym stwierdzono obecność zapleśnienia i zgnilizny. W związku z powyższym stwierdzono, że środek spożywczy nie nadaje się do spożycia przez ludzi;

2. Zaprzestać wprowadzania do obrotu opisaną szczegółowo w pkt. 1 partię produktu;

3. Okazać PPIS w Skierniewicach dokumentację z podjętych działań wraz z informacją o sposobie postępowania z kwestionowaną partią środka spożywczego, o której mowa w pkt. 1 w terminie do 8 stycznia 2024 r.

W odpowiedzi na pisma strony z 4 grudnia 2023 r. PPIS w Skierniewicach w piśmie z 11 grudnia 2023 r. poinformował, iż przedmiotowy produkt nie został uznany za środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia, lecz na podstawie art. 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002 za produkt nienadający się do spożycia. W odniesieniu do wniosku spółki o wykonanie dodatkowych badań organ I instancji nadmienił, iż za wystarczające uznał dane zawarte w dokumencie CHED-D dopuszczającym produkt do obrotu na terenie Unii Europejskiej oraz w dokumentacji towarzyszącej, tj. ateście jakościowym producenta, w którym wskazano wykonanie badań w kierunku zawartości ww. mykotoksyn z uzyskaniem wyników satysfakcjonujących. Ponadto zaznaczył, iż w ww. decyzji wyszczególniono normy badawcze oraz przepisy prawa zastosowane do oceny produktu.

Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji z 4 grudnia 2023 r. PPIS w Skierniewicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Decyzji tej strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002 poprzez bezpodstawne uznanie przedmiotowego produktu za środek spożywczy nienadający się do spożycia przez ludzi;

2) art. 138 ust. 1 lit. a i b, ust. 2 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/43 8/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 2017/625, oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 338 ze zm.), dalej: u.p.i.s., poprzez bezpodstawne nałożenie na stronę nakazu wycofania produktu z obrotu oraz nakazu zaprzestania wprowadzania go do obrotu;

3) art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady przekonywania i zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji.

Decyzją z 24 stycznia 2024 r. ŁPWIS utrzymał w mocy decyzję z 4 grudnia 2023 r. PPIS w Skierniewicach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002 poprzez bezpodstawne uznanie przez organ I instancji przedmiotowego produktu za środek spożywczy nienadający się do spożycia przez ludzi, ŁPWIS zaznaczył, iż z materiału dowodowego, tj. sprawozdania z badań z 30 listopada 2023 r. próbki produktu, wykonanych przez PSSE w Skierniewicach, bezspornie wynikało, że produkt posiadał smak niecharakterystyczny, z gorzkim, jełkim posmakiem. Stwierdzono liczne orzechy z widocznymi przebarwieniami. Na przekroju jądra z ciemniejszymi plamami barwy ciemnobrunatnej lub pleśnią barwy, m.in. ciemnozielonej, jasnoczerwonej, szarej. Stwierdzono obecność orzechów z oznakami zgnilizny i pleśni widocznymi okiem nieuzbrojonym. W powiększeniu mikroskopowym (17x) widoczne strzępki pleśni. Łączna ilość orzechów porażonych stanowiła 4,64% całkowitej masy próbki. Ocenę organoleptyczną wykonano zgodnie z Procedurą badawczą PB/L-49 wyd. 3 z 22 maja 2023 r. Metoda prostego testu opisowego, zaś badanie obecności zanieczyszczeń biologicznych, w tym szkodników i ich pozostałości w badanej masie próbki, wykonano zgodnie z Procedurą PB/L-33 wyd. 4 z 30 listopada 2020 r. Metoda wizualna. Badania zostały wykonane metodą akredytowaną, zatem ŁPWIS nie znalazł podstaw do podważenia ich wiarygodności.

Ponadto ŁPWIS wyjaśnił, że z oceny jakości środka spożywczego z 1 grudnia 2023 r., wydanej przez PPIS w Skierniewicach na podstawie ww. sprawozdania, wynika, iż produkt pod względem przebadanych parametrów narusza art. 14 ust. 2 lit. b oraz ust. 5 rozporządzenia nr 178/2002. ŁPWIS wyjaśnił, że zgodnie ze Wskazówkami do interpretowania przepisów art. 11, 12, 14, 17, 18, 19 oraz 20 rozporządzenia nr 178/2002, przyjętymi przez Stały Komitet ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt w dniu 26 stycznia 2010 r., kluczową koncepcją w przypadku żywności nienadającej się do spożycia przez ludzi jest brak akceptacji. Żywność może zostać uznana jako nienadająca się do spożycia przez ludzi z powodu zanieczyszczeń, takich jak: wysoki poziom zanieczyszczeń mikrobiologicznych o charakterze niepatogenicznym (art. 14 ust. 3 i 5 rozporządzenia nr 178/2002), obecność ciał obcych, nieakceptowalny smak lub zapach, jak również bardziej oczywiste zepsucie, tj. gnicie lub rozkład. Żywność nienadająca się do spożycia przez ludzi może również stwarzać zagrożenie dla zdrowia - w zależności od stopnia zanieczyszczenia, jak na przykład niektóre rodzaje żywności spleśniałej. Zatem w ocenie ŁPWIS organ I instancji słusznie uznał, iż przedmiotowe orzechy laskowe o niecharakterystycznym dla nich smaku, z gorzkim, jełkim posmakiem, z widocznymi przebarwieniami, z ciemniejszymi plamami barwy ciemnobrunatnej lub pleśnią barwy, m.in. ciemnozielonej, jasnoczerwonej, szarej, z oznakami zgnilizny i pleśni widocznymi okiem nieuzbrojonym w świetle art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. b oraz ust. 5 rozporządzenia nr 178/2002 były środkiem spożywczym nienadającym się do spożycia, a zarazem produktem niebezpiecznym.

W związku z powyższym zdaniem ŁPWIS zarzut strony, dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. b oraz ust. 5 ww. rozporządzenia, był niezasadny.

W odwołaniu strona podkreśliła, iż łączna ilość porażonych orzechów (z oznakami zgnilizny i pleśni), wynikająca ze sprawozdania z badań próbki produktu z 30 listopada 2023 r., wynosiła jedynie 4,64% całkowitej masy próbki. Dodała, iż w jej ocenie ilość ta mieściła się w dopuszczonych limitach określonych w Normie ONZ, gdyż zdaniem strony łączna ilość orzechów z obecnością pleśni, zgnilizny, zjełczałych oraz uszkodzonych przez szkodniki może wynosić 5,5% (1,5% orzechów z obecnością pleśni + 4% orzechów zjełczałych, uszkodzonych przez szkodniki lub gnijących (w tym zjełczałych maksymalnie 2%). ŁPWIS zaznaczył, iż podstawą wydania decyzji PPIS w Skierniewicach z 4 grudnia 2023 r. były przepisy prawa żywnościowego, m.in. art. 14 ust. 1–5 rozporządzenia nr 178, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1448), dalej: u.b.ż.ż., a nie normy, które nie są aktami prawnymi. Niemniej jednak analizując ww. Normę ONZ oraz limity tolerancji określone w pkt IV ŁPWIS zauważył, iż orzechy laskowe zostały podzielone na klasę Extra, klasę I i klasę II. We wszystkich wymienionych klasach został określony procentowy limit tolerancji zapleśniałych orzechów kształtujący się odpowiednio na poziomie: 0,5%, 1,5%, 2,5%. Ponadto zgodnie z Normą ONZ dla orzechów laskowych klasy I wartość limitu tolerancji orzechów zjełczałych, uszkodzonych przez szkodniki lub gnijących wynosi 4% (w tym zjełczałych maksymalnie 2%). Z ww. sprawozdania z badań wynikało, że łączna liczba orzechów porażonych stanowiła 4,64% całkowitej masy próbki produktu, a zatem wartość ta przekroczyła każdy z ww. limitów, a tym samym produkt nie spełniał wymagań jakościowych określonych w ww. normie. Przywołana przez stronę wartość limitu tolerancji 5,5% jest sumą limitów tolerancji dla orzechów zapleśniałych, jak i orzechów zjełczałych, uszkodzonych przez szkodniki lub gnijących i nie może stanowić odniesienia, co do wartości 4,64%. W związku z powyższym produkt nie spełniał również wymogów ww. normy. Ponadto zgodnie ze sprawozdaniem z badań z 30 listopada 2023 r. produkt posiadał smak niecharakterystyczny dla orzechów laskowych, z gorzkim, jełkim posmakiem, co również było przyczyną uznania go jako środek spożywczy nienadający się do spożycia.

W związku z powyższym zdaniem ŁPWIS zakwestionowane orzechy laskowe, jako produkt nienadający się do spożycia przez ludzi, nie mogły być wprowadzane do obrotu, stwierdzona w nich obecność zapleśnienia i zgnilizny mogła stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, przez co produkt ten, zgodnie z art. 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002, był produktem niebezpiecznym. A zatem słuszne było w ocenie ŁPWIS wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej stronie wycofanie z obrotu kwestionowanego produktu oraz zaprzestanie wprowadzania go do obrotu.

ŁPWIS, przytaczając treść art. 138 ust. 1 i ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625, art. 77 u.b.ż.ż., art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 165, str. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 882/2004, stwierdził, że zasadne było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż dotyczyła przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu i życiu człowieka.

ŁPWIS zaznaczył, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie powołał art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wobec powyższego zarzut strony zawarty w odwołaniu, dotyczący naruszenia ww. przepisu, był bezprzedmiotowy.

Strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności, a tym samym prawidłowego uzasadnienia zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się do ww. zarzutów, ŁPWIS podkreślił, iż ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy PPIS w Skierniewicach oparł na wynikach kontroli sanitarnych przeprowadzonych 29 listopada 2023 r. i 1 grudnia 2023 r. (które zostały podpisane przez przedstawiciela spółki podczas kontroli bez wniesienia uwag i zastrzeżeń) w zakładzie należącym do strony, przez upoważnionych przedstawicieli PPIS w Skierniewicach, oraz wynikach badań laboratoryjnych próbki produktu wykonanych metodą akredytowaną (sprawozdanie z badań z 30 listopada 2023 r.), które ŁPWIS uznał za wiarygodne. Badania wykazały, iż produkt posiadał smak niecharakterystyczny dla orzechów laskowych z gorzkim, jełkim posmakiem, stwierdzono liczne orzechy z widocznymi przebarwieniami, na przekroju jądra z ciemniejszymi plamami barwy ciemnobrunatnej lub pleśnią barwy, m.in. ciemnozielonej, jasnoczerwonej, szarej, orzechy z oznakami gnicia i zapleśnienia. Produkt ten nie nadawał się do spożycia przez ludzi i jako środek spożywczy niebezpieczny nie mógł być wprowadzany do obrotu. W decyzji PPIS w Skierniewicach z 4 grudnia 2023 r. wyszczególnione zostały metody badawcze oraz przepisy prawa zastosowane do oceny i podjętych działań w stosunku do produktu.

W ocenie ŁPWIS nie można stwierdzić, że PPIS w Skierniewicach nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zdaniem ŁPWIS organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, wyczerpujących ustaleń faktycznych i oceny dowodów. W zaskarżonej decyzji organ I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący opisał stwierdzone niezgodności, dowody, na których się oparł oraz przywołał właściwe przepisy prawne, które zostały naruszone.

Zdaniem ŁPWIS w przedmiotowej sprawie nie było konieczności dokonywania oceny ryzyka przez ekspertów z instytutu badawczego dla przedmiotowego produktu, bowiem z art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. b, ust. 5 rozporządzenia nr 178/2002 wynika, iż w przypadku takich niezgodności, jakie zostały wykryte w wyniku przeprowadzonych badań próbki produktu, nie powinien być on wprowadzany do obrotu.

ŁPWIS przyznał, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji został wskazany art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż., który zawiera definicję produktu szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka, jednakże powyższe nie miało wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, bowiem w jej uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowy produkt nie nadaje się do spożycia przez ludzi w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002 i z uwagi na stwierdzone niezgodności jest on produktem niebezpiecznym, który powinien być wycofany z obrotu handlowego.

Skargę na powyższą decyzję ŁPWIS z 24 stycznia 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję PPIS w Skierniewicach z 4 grudnia 2023 r., wniosła do sądu spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 14 ust. 1 i 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002 poprzez bezpodstawne uznanie przedmiotowego produktu za środek spożywczy nienadający się do spożycia przez ludzi;

b) art. 138 ust. 1 lit. a i b, ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625 oraz art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy nakazu wycofania produktu z obrotu oraz nakazu zaprzestania wprowadzania go do obrotu;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 u.b.ż.ż. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Powyższe zarzuty zostały szerzej rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a., wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja nakazująca spółce, po pierwsze, wycofanie z obrotu handlowego środka spożywczego pod postacią orzechów laskowych, w których stwierdzono obecność zapleśnienia i zgnilizny, po drugie, zaprzestania wprowadzania do obrotu kwestionowanej partii środka spożywczego, po trzecie, okazanie dokumentacji z podjętych działań wraz z informacją o sposobie postępowania z kwestionowaną partią środka spożywczego. Spornej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzenia nr 2017/625 oraz rozporządzenia nr 178/2002 (pełne nazwy ww. aktów prawnych i ich publikatory podano wcześniej).

Na wstępie trzeba wskazać, że art. 1 u.b.ż.ż. ściśle odwołuje się do wymagań rozporządzenia 178/2002 stanowiąc, że ustawa określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.b.ż.ż. żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002. Ten zaś przepis określa, że do celów niniejszego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. "Środek spożywczy" obejmuje napoje, gumę do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. Definicja ta obejmuje wodę zgodną z normami określonymi zgodnie z art. 6 dyrektywy 98/83/WE i bez uszczerbku dla wymogów dyrektyw 80/778/EWG i 98/83/WE. "Środek spożywczy" nie obejmuje: a) pasz; b) zwierząt żywych, chyba że mają być one wprowadzone na rynek do spożycia przez ludzi; c) roślin przed dokonaniem zbiorów; d) produktów leczniczych w rozumieniu dyrektyw Rady 65/65/EWG i 92/73/EWG; e) kosmetyków w rozumieniu dyrektywy Rady 76/768/EWG; f) tytoniu i wyrobów tytoniowych w rozumieniu dyrektywy Rady 89/622/EWG; g) narkotyków lub substancji psychotropowych w rozumieniu Jedynej konwencji o środkach odurzających z 1961 r. oraz Konwencji o substancjach psychotropowych z 1971 r.; h) pozostałości i zanieczyszczeń; i) wyrobów medycznych w rozumieniu rozporządzenia PEiR (UE) 2017/745.

Na tle powyższej definicji i stanu faktycznego sprawy z pewnością należy uznać, że orzechy laskowe, których dotyczy sprawa, stanowią żywność (środki spożywcze). Jak słusznie przyjęły organy w sprawie powinny znaleźć zastosowanie regulacje krajowe i wspólnotowe prawa żywnościowego.

Przepis art. 3 ust. 2 u.b.ż.ż. konstytuuje bezwzględną zasadę, wedle której produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność. Równocześnie zgodnie z art. 6 ust. 1 u.b.ż.ż. środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. definiuje środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka jako środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli: a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II, b) zawiera:

– substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz inne zanieczyszczenia,

– pozostałości skażeń promieniotwórczych w ilościach przekraczających poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej,

– weterynaryjne produkty lecznicze w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy lub zabronione określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej,

– inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej.

Zważyć należy, iż ogólne wymogi prawa żywnościowego zostały ujęte w art. 14 rozporządzenia nr 178/2002. I tak w myśl art. 14 ust. 1 ww. rozporządzenia żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Jak stanowi art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że: a) jest szkodliwy dla zdrowia, b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi.

Prawodawca unijny unormował również metodologię badania (ustalania), wedle której powinno się rozstrzygnąć, czy żywność jest niebezpieczna, szkodliwa dla zdrowia lub nie nadaje się do spożycia. W art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 178/2002 wskazał, że podczas podejmowania decyzji, że dany środek spożywczy jest niebezpieczny, należy mieć na względzie: a) zwykłe warunki korzystania z żywności przez konsumenta oraz wykorzystywania jej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, oraz b) informacje przeznaczone dla konsumenta, z uwzględnieniem informacji na etykiecie oraz inne informacje zwykle dostępne dla konsumenta dotyczące unikania konkretnych negatywnych skutków dla zdrowia związanych z daną żywnością lub rodzajem żywności. Z kolei w art. 14 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2022 określono, że podczas podejmowania decyzji, że środek spożywczy jest szkodliwy dla zdrowia, należy mieć na względzie: a) nie tylko prawdopodobne natychmiastowe i/lub krótkotrwałe i/lub długofalowe skutki tej żywności dla zdrowia spożywającej jej osoby, ale także dla następnych pokoleń; b) ewentualne skutki skumulowania toksyczności; c) szczególną wrażliwość zdrowotną określonej kategorii konsumentów, jeżeli środek spożywczy jest przeznaczony dla tej kategorii konsumentów. Jak stanowi zaś art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 178/2002 podczas podejmowania decyzji, że środek spożywczy nie nadaje się do spożycia przez ludzi, należy mieć na względzie, czy środek spożywczy nie może być spożywany przez ludzi stosownie z jego przeznaczeniem z powodu zanieczyszczenia, zarówno przez czynniki obce jak i w inny sposób, czy też z powodu gnicia, psucia się lub rozkładu.

Co istotne zaznacza się, że jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna (art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002).

Prawodawca wspólnotowy zastrzega jednocześnie, że zgodność żywności ze szczegółowymi przepisami mającymi do niego zastosowanie nie powinna powstrzymać właściwych władz przed podjęciem stosownych środków w celu nałożenia ograniczeń dotyczących wprowadzenia jej na rynek lub zażądania wycofania go z rynku, jeżeli istnieją podstawy, aby podejrzewać, iż pomimo takiej zgodności, ten środek spożywczy jest niebezpieczny (art. 14 ust. 8 rozporządzenia nr 178/2002).

Znajdujący w niniejszej sprawie zastosowanie art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625 stanowi z kolei, że w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności.

Środkiem, który dopuszcza art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625, jest nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone.

W niniejszej sprawie zasadniczy spór pomiędzy skarżącą a organami ogniskuje się wokół zagadnienia, czy na gruncie art. 14 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 138 ust. 1 lit. a i b oraz ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625 należało wobec skarżącej orzec nakaz wycofania z obrotu przedmiotowego środka spożywczego oraz zaprzestania wprowadzania do obrotu kwestionowanej partii tego środka spożywczego.

W ocenie sądu organy miały podstawy faktyczne i prawne do orzeczenia przedmiotowych nakazów.

Należy stwierdzić, że na organach ciążył prawny obowiązek uwzględnienia okoliczności, że w wyniku badań przeprowadzonych przez PSSE w Skierniewicach stwierdzono posiadanie przez orzechy niecharakterystycznego smaku, z gorzkim, jełkim posmakiem, widocznych przebarwień w licznych przypadkach, na przekroju jąder orzechów ciemniejsze plamy barwy ciemnobrunatnej lub pleśń barwy, m.in. ciemnozielonej, jasnoczerwonej, szarej. Stwierdzono obecność orzechów z oznakami zgnilizny i pleśni widocznymi okiem nieuzbrojonym, w powiększeniu mikroskopowym (17x) widoczne strzępki pleśni. Łączna ilość orzechów porażonych stanowiła 4,64% całkowitej masy próbki.

Według pkt. 12 preambuły do rozporządzenia nr 178/2002 w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności.

Podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów (art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002). Przepis art. 17 ust. 2 ww. rozporządzenia nakazuje zaś, by właściwe instytucje państw członkowskich monitorowały i kontrolowały, czy wymagania prawa żywnościowego są wyczerpująco i skutecznie egzekwowane na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego. W przypadku niespełnienia przez produkt wymagań prawa żywnościowego zakres odpowiedzialności poszczególnych ogniw łańcucha powinien być oceniany pod względem wypełnienia bądź nie swych obowiązków przez dane ogniwo.

W ocenie sądu organy w sposób rzetelny wyjaśniły i prawidłowo przyjęły, że kwestionowana partia orzechów laskowych powinna zostać objęta nakazem wycofania z obrotu i zaprzestania wprowadzania do obrotu handlowego. Wykrycie widocznych przebarwień, gorzkiego i jełkiego smaku, a także oznak gnicia, zapleśnienia i zjełczenia porażonych orzechów laskowych, stanowiących łącznie 4,64% całkowitej masy próbki, pozwala na zakwalifikowanie środka spożywczego jako nienadającego się do spożycia przez ludzi zgodnie z art. 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002.

Należy wziąć pod uwagę, że art. 3 pkt 46 i 57 u.b.ż.ż. definiuje termin "środek spożywczy zepsuty" jako środek spożywczy, którego skład lub właściwości uległy zmianom wskutek nieprawidłowości zaistniałych na etapie produkcji, obrotu lub pod wpływem działań czynników naturalnych, takich jak: wilgotność, czas, temperatura lub światło, albo wskutek obecności drobnoustrojów, a także zanieczyszczeń, powodujących, że nie nadaje się on do spożycia zgodnie z jego przeznaczeniem w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. b i ust. 5 rozporządzenia nr 178/2002 (pkt 46), a termin "zanieczyszczenia" jako substancje zanieczyszczające, zanieczyszczenia biologiczne oraz ciała obce, szkodniki lub ich części (pkt 57). Warto w tym miejscu przypomnieć, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek, a za niebezpieczny środek uważa się produkt, który jest szkodliwy dla zdrowia oraz taki, który nie nadaje się do spożycia przez ludzi (art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002). Ponadto warto zwrócić uwagę, iż zgodnie ze Wskazówkami do interpretowania przepisów art. 11, 12, 14, 17, 18, 19 oraz 20 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, przyjętymi przez Stały Komitet ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt 26 stycznia 2010 r. (por. www.gov.pl/web/gis/przewodnik-do-interpretowania-przepisow-rozporzadzenia-nr-1782002-parlamentu-europejskiego-i-rady, dostęp: 25.09.2024 r.), żywność może zostać uznana jako nienadająca się do spożycia przez ludzi z powodu zanieczyszczeń, takich jak np. nieakceptowalny smak lub zapach, jak również bardziej oczywiste zepsucie, tj. gnicie lub rozkład. Z powyższych wskazówek Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt wynika, że kluczowe znaczenie dla uznania danej żywności za nienadającą się do spożycia przez ludzi jest powszechny brak akceptacji w spożywaniu żywności zanieczyszczonej. Żywność nienadająca się do spożycia przez ludzi może również stwarzać zagrożenie dla zdrowia w zależności od stopnia zanieczyszczenia. Przykładem zanieczyszczenia mogącym stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi, wskazanym przez Stały Komitet ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt, są niektóre rodzaje żywności spleśniałej (może to dotyczyć żywności, zawierającej niewidoczną pleśń, np. w nadzieniu owocowym), która nie jest elementem zwyczajnej charakterystyki danego produktu (I. ARTYKUŁ 14, w szczególności I.1. Uzasadnienie, I.2. Implikacje, I.3.2. Artykuł 14 ust. 2 i I.3.5. Artykuł 14 ust. 5 ww. wskazówek).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem sądu, zakwestionowaną partię orzechów laskowych trafnie uznano za produkt niebezpieczny, który nie może być wprowadzony na rynek. Sprawozdanie z badań laboratoryjnych z 30 listopada 2023 r., wykonanych metodą akredytowaną, jak również ocena jakości środka spożywczego z 1 grudnia 2023 r. wydana przez PPIS w Skierniewicach na podstawie ww. sprawozdania, stanowiły wystarczający dowód na okoliczność uznania produktu za niebezpieczny dla zdrowia, bez konieczności dokonywania oceny ryzyka. W ocenie sądu przeprowadzenie oceny ryzyka w tym przypadku byłoby bezzasadne, ponieważ spleśniały, zgniły lub zjełczały środek spożywczy niewątpliwie nie nadaje się do spożycia przez ludzi, a zatem jest niebezpieczny. Sam fakt zanieczyszczenia żywności przesądza o tym, że żywność nie nadaje się do spożycia przez ludzi zgodnie ze wskazówkami Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt oraz art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 178/2002.

W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że 1 grudnia 2023 r. ŁPWIS zgłosił do Głównego Inspektoratu Sanitarnego powiadomienie alarmowe w ramach systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach (Rapid Alert System for Food and Feed, tzw. "RASFF"; postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności zostało uregulowane w art. 50–52 rozporządzenia nr 178/2002), dotyczące stwierdzenia obecności zapleśnienia i zgnilizny w produkcie, które bez zastrzeżeń zostało przyjęte przez Główny Inspektorat Sanitarny, bez konieczności dokonania dodatkowej oceny ryzyka dla zdrowia ludzi. System RASFF pozwala właściwym organom na szybką wymianę i rozpowszechnianie informacji na temat poważnego, bezpośredniego lub pośredniego ryzyka dla zdrowia ludzkiego w odniesieniu do żywności lub pasz, bądź poważnego ryzyka dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska w odniesieniu do pasz, w celu umożliwienia wprowadzenia natychmiastowych środków służących wyeliminowaniu tego poważnego ryzyka.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, iż produkt spełnia limity tolerancji wadliwej jakości klasy I ziaren orzechów laskowych, określonych w pkt. IV Normy ONZ, pn. "UNECE STANDARD DDP-04 concerning the marketing and commercial quality control of HAZELNUT KERNELS 2010 EDITION, UNITED NATIONS New York and Geneva, 2010", dalej: Norma ONZ, a stwierdzona ilość zanieczyszczeń jest znikoma. Sąd pragnie podkreślić, iż przywołana przez skarżącą wartość limitu tolerancji dla łącznej ilości ziaren orzechów laskowych z obecnością pleśni, zjełczenia, uszkodzenia przez szkodniki, zgnilizny i zepsucia, tj. 5,5%, jest sumą limitów tolerancji dla ziaren orzechów laskowych spleśniałych (1,5%), jak i orzechów zjełczałych lub uszkodzonych przez szkodniki, gnijących, zepsutych (4%, w tym zjełczałych nie więcej niż 2%), i nie może stanowić odniesienia, co do wartości 4,64%, bowiem ze sprawozdania z badań PSSE w Skierniewicach wynika, że łączna liczba ziaren orzechów laskowych porażonych (czyli ziaren orzechów z oznakami zapleśnienia i zgnilizny) stanowiła 4,64% całkowitej masy próbki produktu. Zatem wartość 4,64% wypełniła jednocześnie cechy trzech limitów tolerancji jakości, opisanych wyżej jako 1,5%, 4% i 2%, przekraczając tym samym każdy z tych limitów. Sprawozdanie z badań PSSE w Skierniewicach nie dzieli wartości 4,64% na część ziaren orzechów z oznakami zapleśnienia, a także na inną część z oznakami zgnilizny, tylko wyraźnie wskazuje, że wartość 4,64% posiada zarówno pleśń, jak i zgniliznę w ziarnach orzechów. Wobec tego produkt nie spełniał wymagań jakościowych określonych w pkt. IV Normy ONZ.

Ponadto wskazana przez skarżącą ogólna tolerancja dla ziaren orzechów laskowych niespełniających minimalnych wymagań na poziomie 14%, określona w tabeli w pkt. IV Normy ONZ, nie stanowi sumarycznej wartości wszystkich wskazanych w ww. tabeli limitów tolerancji dla różnych defektów i również nie może być punktem odniesienia do wartości 4,64%. W przedmiotowej tabeli dotyczącej limitów tolerancji tuż pod pozycją minimalnych wymagań dla klasy I, określających dopuszczony limit tolerancji na poziomie 14%, zamieszczone jest doprecyzowanie, iż wartość ta jako graniczna jest dopuszczona pod warunkiem, iż nie zostaną przekroczone limity tolerancji, dotyczące m.in. spleśniałych orzechów, tj. 1,5% oraz zjełczałych lub uszkodzonych przez szkodniki, gnijących, zepsutych, tj. 4% (w tym zjełczałych nie więcej niż 2%). Nie można więc zgodzić się z przedstawioną przez skarżącą interpretacją, dotyczącą limitów tolerancji dla ziaren orzechów laskowych, gdyż produkt, w którym stwierdzono by obecność orzechów z oznakami zgnilizny i pleśni w ilości do 14% (bez stwierdzenia innych wad produktu), należałoby uznać za zgodny z wymaganiami normy 14%, podczas gdy stwierdzona ilość orzechów z oznakami zgnilizny i pleśni przekraczałaby każdy z ww. limitów, tj. 1,5% oraz 4% (w tym zjełczałych nie więcej niż 2%). W tak przedstawionej sytuacji limity tolerancji jakości, opisane wyżej jako 1,5%, 4% i 2%, stałyby się w rzeczywistości fasadowe.

W tym miejscu sąd pragnie wyjaśnić, że należy zgodzić się z tym, co twierdzą organy, że Normy ONZ nie mogły stanowić podstawy wydania zaskarżonych decyzji, gdyż nie są aktami prawnymi, zawierającymi obowiązujące przepisy prawa w zakresie bezpieczeństwa żywności. Powołane międzynarodowe normy jakości handlowej produktów żywnościowych z zakresu tzw. "soft law" nie mają charakteru wiążącego, jednakże pomagają ułatwić handel międzynarodowy, zachęcają do produkcji wysokiej jakości produktów, poprawiają rentowność i chronią interesy konsumentów. Obejmują one szeroki zakres produktów rolnych, w tym świeże owoce i warzywa, produkty suche i suszone, sadzeniaki, mięso, kwiaty cięte, jaja i produkty jajeczne. Normy te są zwykłą deklaracją polityczną, dającą państwom możliwość zawierania niewiążących porozumień i negocjowania wspólnych zasad czy standardów postępowania, w sytuacji kiedy nie ma jeszcze woli politycznej, by podjąć wiążące zobowiązania w danym obszarze (preambuła Normy ONZ). W ocenie sądu Normy ONZ mogą stanowić w niniejszej sprawie wyłącznie pewien punkt odniesienia w przypadku braku szczegółowych przepisów prawnych przy ocenie bezpieczeństwa żywności. Na potwierdzenie należy odwołać się do treści pkt. 6 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 157, str. 1 ze zm.), który stanowi, że aby zapobiec niepotrzebnym barierom handlowym, w przypadku gdy należy wprowadzić szczegółowe normy handlowe dla poszczególnych produktów, normy te powinny być zgodne z normami przyjętymi przez Europejską Komisję Gospodarczą Organizacji Narodów Zjednoczonych (EKG/ONZ). W przypadku gdy nie przyjęto szczegółowej normy handlowej na szczeblu Unii, produkty uznaje się za zgodne z ogólną normą handlową, jeżeli ich właściciel jest w stanie wykazać zgodność tych produktów z odpowiednią normą EKG/ONZ. W rzeczywistości więc wystarczającą materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są obowiązujące przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzenia nr 2017/625, rozporządzenia nr 178/2002 oraz wskazówki Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt, na podstawie których organy administracji mogły wydać decyzje nakazujące spółce wycofanie z obrotu handlowego środka spożywczego oraz zaprzestania wprowadzania do obrotu kwestionowanej partii środka spożywczego. Natomiast nawet jeśliby przyjąć, że w niniejszej sprawie trzeba byłoby skorzystać pomocniczo z Norm ONZ, to z wcześniej zaprezentowanych rozważań wynika, że produkt spółki przekroczył zaprezentowane limity tolerancji jakości ziaren orzechów laskowych, opisanych jako 1,5%, 4% i 2%.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 138 ust. 1 lit. a i b, ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625 oraz art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. poprzez bezpodstawne nałożenie na stronę nakazu wycofania produktu z obrotu oraz nakazu zaprzestania wprowadzania go do obrotu, należy stwierdzić, że skoro bezsporne sprawozdania z badań PSSE w Skierniewicach potwierdziły obecność zapleśnienia i zgnilizny w zakwestionowanych orzechach laskowych, to pozwoliły one na uznanie produktu jako nienadającego się do spożycia przez ludzi, a zarazem niebezpiecznego dla zdrowia (zgodnie z art. 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002). W związku z tym organy zasadnie zastosowały art. 138 ust. 1 lit. a i b, ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625, obejmujące m.in. nakaz wycofania towaru z obrotu oraz zaprzestania wprowadzania go do obrotu. Ponadto należy wskazać, że odpowiedzialność administracyjna, w tym związana z bezpieczeństwem żywności i żywienia, ma charakter obiektywny, co oznacza, że samo stwierdzenie, że dany środek spożywczy jest niebezpieczny, szkodliwy dla ludzi, czy też nienadający się do spożycia przez ludzi, tak jak w tym przypadku, rodzi po stronie organów obowiązek podjęcia działań określonych w art. 138 rozporządzenia nr 2017/625. W kontekście zaś zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., wbrew twierdzeniom ŁPWIS, należy przyznać rację skarżącej, że mogła ona podnieść w odwołaniu zarzut naruszenia ww. przepisu, mimo niepowołania się na ten przepis przez PPIS w Skierniewicach w treści decyzji. W niniejszej sprawie nie wpływa to jednak na treść rozstrzygnięcia ŁPWIS, a w związku z tym na obowiązek podjęcia przez organy działań określonych w art. 138 rozporządzenia nr 2017/625, w sytuacji gdy doszło do stwierdzenia, że dany środek spożywczy jest niebezpieczny zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002. Ponadto warto zwrócić uwagę, że treść art. 27 ust. 2 u.p.i.s. pokrywa się w znacznej mierze z treścią art. 138 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625 w zakresie wycofania z obrotu środka spożywczego, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Dlatego też skoro organy były zobowiązane do zastosowania art. 138 rozporządzenia nr 2017/625, to w efekcie powinny były również zastosować art. 27 u.p.i.s., co też w praktyce uczyniły. Jeden przepis nie wyklucza zastosowania drugiego przepisu, tak jak w omawianym przypadku.

Sąd nie dopatrzył się również, aby ŁPWIS dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 u.b.ż.ż. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji ŁPWIS i utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. ŁPWIS przyjął w wydanej przez siebie decyzji, że produkt nie nadaje się do spożycia przez ludzi, przytaczając właściwą podstawę prawną, jaką jest art. 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002. ŁPWIS nie uznał więc, że produkt jest szkodliwy dla zdrowia w rozumieniu art. 14 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 178/2002, a o szkodliwości produktu wypowiedział się wyłącznie w zakresie błędnie powołanej w decyzji przez PPIS w Skierniewicach definicji środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka (art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż.). ŁPWIS jednoznacznie uznał produkt za żywność nienadającą się do spożycia przez ludzi w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 178/2002, nie zaś za środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 178/2002. Należy jednak przypomnieć, że zarówno żywność nienadająca się do spożycia przez ludzi, jak i środki spożywcze szkodliwe dla zdrowia, są środkami spożywczymi uznanymi przez ustawodawcę unijnego za niebezpieczne, a zatem za takie, które mogą stwarzać realne i bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzi. Z kolei art. 3 pkt 14 rozporządzenia nr 178/2002 definiuje termin "zagrożenie" jako czynnik biologiczny, chemiczny lub fizyczny w żywności lub paszy, bądź stan żywności lub paszy, mogący powodować negatywne skutki dla zdrowia. Spożycie bowiem orzechów zgniłych, spleśniałych lub zjełczałych może powodować ujemne skutki zdrowotne dla ludzi, co również wynika ze wskazówek Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt. Ponadto podkreślić należy, że zasadne było nadanie decyzji PPIS w Skierniewicach rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 77 u.b.ż.ż. w celu ochrony zdrowia lub życia konsumentów, gdyż żaden środek spożywczy nie może być spożywany przez ludzi zgodnie z jego przeznaczeniem z powodu gnicia, psucia się lub rozkładu, gdyż taki środek spożywczy jest niebezpieczny dla zdrowia ludzi. Zakwalifikowanie produktu jako niebezpiecznego w rozumieniu art. 14 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 178/2002 stanowi w rzeczywistości uchybienie zagrażające zdrowiu lub życiu człowieka, a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest warunkiem efektywnego zastosowania obowiązku określonego w art. 138 ust. 1 lit. a i b, ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625. Zagrożenie dla zdrowia lub życia człowieka, stanowiące przesłankę zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 77 u.b.ż.ż., odnosi się do rodzaju stwierdzonych uchybień, nie zaś do oceny, czy dany środek spożywczy, pomimo tego, że jest niebezpieczny dla zdrowia, faktycznie stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, czy może jedynie nie nadaje się do spożycia przez ludzi, choć i to nie wyklucza uznawania środka spożywczego za niebezpieczny dla ludzi. Poza tym należy także zauważyć, że sama konstrukcja art. 77 u.b.ż.ż. wyłącza fakultatywność zastosowania instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności i obliguje organ do nadania decyzji tego rygoru w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. Uzasadnieniem dla obligatoryjnego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom jest potrzeba ochrony zdrowia lub życia ludzi. Dotyczy to sytuacji naruszenia przepisów prawa żywnościowego, w którego konsekwencji organy stosują art. 138 rozporządzenia nr 2017/625 (wcześniej art. 54 rozporządzenia nr 882/2004). Jeśli jednak organy nie nadałyby rygoru natychmiastowej wykonalności takim decyzjom, mogłoby to skutkować powstaniem zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, zarówno w przypadku gdy środek spożywczy jest szkodliwy dla zdrowia, jak i nie nadaje się do spożycia przez ludzi.

W tym stanie sprawy, uznając skargę za niezasadną, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

d.cz.