Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1241/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. nr RŚK/29/2019 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz A. S. 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1241/19 uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 8 maja 2019 r. nr RŚK/29/2019 w przedmiocie przyznania A.S. (dalej określanej jako Strona lub Rolniczka) płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w pomniejszonej wysokości oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej jako P.p.s.a.)

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256, obecnie z 2023 r. poz. 775, dalej K,p.a.) poprzez uznanie że organ w uzasadnieniu decyzji w sposób niedostateczny wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji w sposób niedostatecznie wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a tym samym w konsekwencji uzasadnienie decyzji nie zawiera pełnej analizy i oceny faktów występujących w sprawie podczas gdy w uzasadnieniu decyzji w sposób bardzo logiczny, spójny i wyczerpujący z powołaniem się na obowiązujące przepisy odniesiono się do zarzutów strony i wskazano dlaczego są one niezasadne a jednocześnie bardzo kompleksowo wyjaśniono stanowisko organu i wskazano jakie fakty i przepisy mają w sprawie decydujące znaczenie. Przy takim uzasadnieniu decyzji organu Sąd mógł jedynie zakwestionować zaprezentowane stanowisko organu uznając, że nie podziela jego twierdzeń i szczegółowo to uzasadnić czego również zabrakło co w konsekwencji czyni zasadnym następny zarzut skargi kasacyjnej;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku konkretnych zarzutów poza ogólnikowo wskazanym, że organ nie rozpatrzył wszystkich faktów i nie dokonał pełnej analizy zgromadzonych dowodów nie wskazując natomiast konkretnie o jakie to fakty, jakie dowody chodzi. W uzasadnieniu wyroku Sąd jedynie zaprezentował stanowisko tutejszego Sądu dla sprawy z roku 2016 r. i roku 2017 po czym wskazał: "biorąc pod uwagę powyższe skład rozpoznający niniejszą sprawę musiał uwzględnić, rozpoznając sprawę płatności na rok 2018 ww. orzeczenia tutejszego Sądu zapadłe w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na lata 2016 i 2017".

Z powyższego nie wynika, czy Sąd podziela argumenty z uzasadnień poprzednich wyroków (a jeśli tak to jakie) a tylko, że jest zmuszony wziąć pod uwagę same rozstrzygnięcia t.j. sentencje wyroków. To zaś było podstawą do postawienia ogólnych zarzutów naruszenia art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a bez wskazania na czym konkretnie one polegały. Organ na podstawie takiego uzasadnienia nie wie do czego się konkretnie nie odniósł, jakich to faktów nie rozpoznał, jakie dowody pominął tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji odniósł się kompleksowo do twierdzeń skarżącej i w sposób bardzo przejrzysty wytłumaczył swoje rozstrzygnięcie

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Rolniczki i jej oddalenie w całości. Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 P.p.s.a. do rozpoznania skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Strona, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Z kolei zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego, prawidłowa. Natomiast naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie zobowiązany jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie organ – Dyrektor Mazowieckiego Oddziału ARiMR zarzuty skargi kasacyjnej oparł wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej. Z kolei w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku konkretnych zarzutów poza ogólnikowo wskazanym, że organ nie rozpatrzył wszystkich faktów i nie dokonał pełnej analizy zgromadzonych dowodów nie wskazując natomiast konkretnie o jakie to fakty, jakie dowody chodzi. W uzasadnieniu wyroku Sąd jedynie zaprezentował stanowisko tutejszego Sądu dla sprawy z roku 2016 r. i roku 2017 po czym wskazał: "biorąc pod uwagę powyższe skład rozpoznający niniejszą sprawę musiał uwzględnić, rozpoznając sprawę płatności na rok 2018 ww. orzeczenia tutejszego Sądu zapadłe w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na lata 2016 i 2017".

Zarzut ten należało uznać za niezasadny.

Artykuł 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

, zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; publ. w CBOSA).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Następnie, uwzględniając tą wykładnię, dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania, wskazując na jego wady. Sąd wskazał również przepisy postępowania, które powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a nadto zawarł wskazówki dla organu co do dalszego sposobu procedowania w sprawie. Chociaż uczynił to poprzez odesłanie do swoich wcześniejszych rozważań. Z tych zaś wynika, że zarzucił organowi, iż nie rozważył kwestii zawarcie przez Rolniczkę z drugim ze współwłaścicieli nieruchomości ugody przed Sądem Rejonowym w [...], na mocy której drugi ze współwłaścicieli wyraził zgodę na złożenie przez Rolniczkę wniosku o płatności do działki, do której konsekwentnie od 2010 r, składała wnioski. Sam swój wniosek cofnął. Do tej argumentacji skarżąc kasacyjnie się nie odniósł ani jej nie podważył.

Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a. poprzez uznanie że organ w uzasadnieniu decyzji w sposób niedostateczny wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji w sposób niedostatecznie wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a tym samym w konsekwencji uzasadnienie decyzji nie zawiera pełnej analizy i oceny faktów występujących w sprawie należy stwierdzić, biorąc pod uwagę powyższe wywody dotyczące wskazań Sądu pierwszej instancji, że zarzut ten nie jest zasadny.

Należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Według tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem to z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Zaś w przypadku decyzji organu odwoławczego w uzasadnieniu powinno być również przedstawione stanowisko tego organu co do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Sąd pierwszej instancji zarzucił Dyrektorowi ARiMR, że nie odniósł się do podnoszonej przez Rolniczkę kwestii zawartej przez nią ze współwłaścicielem nieruchomości ugody sądowej regulującej kwestie, komu ma przysługiwać prawo ubiegania się o płatności oraz do jej argumentacji wskazującej na to, że od 2010 r. jest wyłączną posiadaczką nieruchomości, do której nie przyznano jej płatności.

Zarówno w zarzucie skargi kasacyjnej jak i w jego uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ nie odniósł się do tego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że uzasadnienie jego decyzji jest kompletne, spójne i logiczne. Przede wszystkim zaś nie wykazał, by zarzucane Sądowi pierwszej instancji naruszenie, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzut ten został wadliwie skonstruowany

Należy w tym miejscu przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r.,II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że wskazane wyżej uchybienia w skardze kasacyjnej, uniemożliwiają rozpoznanie zarzutu.

Wobec powyższego, uznając, ze zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).