II SA/Bk 116/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-06-04	
Data wpływu	2020-02-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Lemańska
Grażyna Gryglaszewska
Małgorzata Roleder /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 994; art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 91 ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2068; art. 40 ust. 8 i 9; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały	
Uzasadnienie
W dniu 30 stycznia 2019 r. Rada Gminy B. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018, poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r., poz. 2068, ze zm. dalej: "u.d.p."), uchwałę nr IV/66/2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 13 lutego 2019 r., poz. 1001, zwana dalej: "uchwałą").

W uchwale tej określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W treści § 2 uchwały określono stawki za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, natomiast w § 3 ustalono roczne stawki za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, za 1 m2 zajętej powierzchni pasa drogowego. W ust. 4 tego paragrafu wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

W dniu 6 lutego 2020 r. (data nadania pocztowego) Prokurator Regionalny

w B. (dalej powoływany jako: "Prokurator") wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę w zakresie unormowania wskazanego w § 3 ust. 4, podnosząc, że ww. zapis istotnie narusza prawo materialne, tj. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 u.d.p. W postanowieniu § 3 ust. 4 uchwały, Rada Gminy ustaliła, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy, z wyłączeniem miesięcy niepełnych zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzenia". Tymczasem z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. wprost wynika, że: "za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym". Powyższe wskazuje, że Rada Gminy podejmując uchwałę w zakresie unormowania § 3 ust. 4 dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej, albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać

w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nadto Prokurator wskazał, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do działalności organów samorządu w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zabronione, jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113 oraz wyrok z dnia

23 marca 2000r., II SA/Ka 2402/00, LEX 10400). Końcowo Prokurator podkreślił, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio

i wprost z woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł

o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwał.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że jest ona bezprzedmiotowa, albowiem Rada uznała zasadność skargi i w dniu 28 stycznia 2020 r. podjęto nową uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajecie pasa drogowego nr X/113/20 (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2020 r., poz. 721). Jednocześnie stwierdzono, że po analizie dokumentów i wydanych decyzji na podstawie zaskarżonej uchwały z dnia 30 stycznia 2019 r., które toczyły się w sprawach zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przedmiotowe opłaty były naliczane prawidłowo czyli proporcjonalnie do liczby dni za niepełny rok. W tej sytuacji nie doszło do żadnego przypadku złamania prawa wskutek użycia błędnego zapisu uchwały, gdyż wysokość opłat naliczanych w wydanych decyzjach była poprawna.

Na wezwanie Sądu do wypowiedzenia się, czy strona skarżąca podtrzymuje swoją skargę wobec podjęcia przez Radę Gminy wyżej opisanej uchwały uwzględniającej zarzuty skargi, Prokurator w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2020 r. podtrzymał wzniesioną skargę. Prokurator podkreślił, że sam fakt uwzględnienia skargi i dostrzeżenie przez Radę wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Prokurator podkreślił, że istota sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów prawnych

i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie przez Radę zaskarżonej uchwały nie może skutkować umorzeniem postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego

i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne.

Uchylenie uchwały przez Radę Gminy B. oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc).W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchwałę tą należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Ponadto zdaniem Prokuratora, mimo uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały nie zostało obalone domniemanie o jej zgodności z prawem. Domniemanie to wiąże zarówno adresatów tejże uchwały, jak i organ, który ją wydał. Domniemanie to może mieć znaczenie dla stanów faktycznych powstałych pomiędzy uchwaleniem zaskarżonej uchwały, a jej uchyleniem. W celu obalenia domniemania legalności zaskarżonej uchwały zasadne jest wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Ponadto Prokurator wniósł o zobowiązanie Rady Gminy B. do przedłożenia uchwały stanowiącej umocowanie Przewodniczącego Rady Gminy do reprezentowania Rady w sprawie niniejszej.

W dniu 20 marca 2020 r. Rada Gminy B. przesłała uchwałę z dnia 17 marca 2020 r. nr XI/123/2020, która upoważnia Wójta Gminy B. do ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania Rady przed tutejszym sądem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1320

ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy

o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części,

w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.

W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jak i i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem § 3 ust. 4 uchwały wskazuje, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Uchwalenie przez Radę Gminy w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia

27 października 2010 r., II SA/Go 516/10).

W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji.

Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie.

Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę nowa uchwała Rady Gminy B. z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego zgodnie z obowiązującym tekstem ustawy o drogach publicznych, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w § 3 ust. 4. Jak słusznie podkreślił Prokurator w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2020 r. dostrzeżone przez Radę Gminy wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia

12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt

I SA/Gl 18/14, CBOSA).

Odnosząc się natomiast do stanowiska organu, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały nie doszło do żadnego przypadku złamania prawa wskutek błędnego zastosowania zapisu uchwały, to o ile rzeczywiście decyzje wydawane

w tym przedmiocie pozostawały w zgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych, to jednak pozostawały one w sprzeczności z § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który to przepis jako obowiązujący akt prawa miejscowego winien być stosowany. Niestosowanie obowiązującego przepisu prawa miejscowego samo

w sobie również jest naruszeniem prawa. Już z tego samego względu należy wyeliminować zaskarżony przepis ze skutkiem od daty jej podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie został podjęty, bowiem pozostaje on w sposób oczywisty niezgodny

z przepisem rangi ustawowej i nie powinien mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Pozostawienie natomiast w obrocie prawnym zaskarżonego przepisu, w świetle treści uzasadnienia o uwzględnieniu skargi stworzy sytuację wewnętrznej sprzeczności wydawanych przez organ decyzji, które z jednej strony miały pozostawać zgodne z aktem rangi ustawowej, a z drugiej - pozostawały

w sprzeczności z aktem prawa miejscowego, który również winien być stosowany. Słuszne jest zatem w tym kontekście twierdzenie Prokuratora, że ten dualizm wyeliminuje jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W ten sposób zostanie obalone również domniemanie jego zgodności z prawem. W celu obalenia domniemania legalności i wyeliminowania ze skutkiem ex tunc zaskarżonego przepisu, zasadne jest wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Niniejsze stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Sąd jest w całości powtórzeniem poglądu tut. Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 616/18 (wyrok prawomocny).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zakresie zaskarżonego § 3 ust. 4 uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.